Управление муниципальным уровнем в современной России

метки: Муниципальный, Уровень, Образование, Муниципалитет, Социальный, Поселение, Экономический, Основа

Муниципальный уровень различных территорий страны сильно дифференцирован в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических причин, что вызывает необходимость поиска таких управленческих механизмов этим уровнем, которые бы учитывали его дифференцированность и способствовали ослаблению или преодолению ее различных сторон, относительному социально-экономическому выравниванию возможностей развития различных территорий и, соответственно, и уровня и качества жизни населения.

На протяжении досоветской, советской и новейшей российской истории значимость местного (муниципального) уровня недооценивалась. Его финансовые возможности формировались по остаточному принципу, что резко ограничивало использование характеристик отдельных территорий и их групп в интересах повышения уровня жизни населения. Актуальность учета муниципальной специфики существенно возрастает в современных условиях, когда процессы социальной трансформации ускоряются и возрастает необходимость включения местных ресурсов в хозяйственный оборот. Если же учесть, что эти процессы сопряжены с переходом к рыночным отношениям, то становится очевидной необходимость выработки современной стратегии муниципального управления, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению внутренне структурированного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.

На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов его управления, которые должны послужить поиску путей более эффективного функционирования муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства.

Управление муниципальным развитием требует разработки механизмов и форм рациональной организации расселенческо-поселенческой сети на основе взаимодействия поселений разных типов, в том числе городских и сельских, их благоустройства, создания в них комфортных условий, создания экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций малых городов как опорных центров функционирования основной массы муниципальных образований и формирования миниагломераций.

В современных условиях особую актуальность приобретает исследование проблем совершенствования управления на муниципальном уровне; формирования и развития хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности муниципалитета, так и на его территории; налаживания внутримуниципальных и внешних хозяйственных связей; создания и функционирования местных и локальных рынков; улучшения и развертывания на этом уровне деятельности структур социальной инфраструктуры.

Уровни развития логистики

... услуги и др. Этапы развития логистики. В современной экономике существует несколько подходов к выделению этапов развития логистики. Этапы исторического развития логистики были обусловлены: объективными тенденциями на рынке; широтой понимания возможностей логистического подхода и уровнем разработки концепций, ...

Выполнение муниципалитетами упрочения единства территориального, экономического и социального пространства страны требует развития функций местных властей и создания условий для реализации этих функций. Решение этих задач предполагает укрепление экономической базы муниципального уровня, расширение ресурсов и правовых возможностей местных властей для решения повседневных социальных проблем населения и опоры на различные формы его самоорганизации.

Степень разработанности проблемы.

Существует значительное количество работ, исследующих формирование местного самоуправления как негосударственной формы правления. В этих работах местное самоуправление, в частности, в настоящее время рассматривается в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г и 2003 г. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в трактовке организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня управления и его внутренней структуры (Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глигоч-Золотарева М.В., Каганский В.Л., Кузнецова Т.Е., Пчелинцев О.С.).

Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Выдрин И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Кокотов А.Н., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).

Значительное место в современной литературе, посвященной проблемам муниципалитетов, отводится социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местным властям и различных аспектов решения местных проблем. Дело в том, что часто сбои в муниципальном развитии связаны с нежеланием и нежеланием населения вмешиваться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка неоднозначна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф.М., Герасимова И.А., Гордон Л. А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).

Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера – содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. (Алексеев В.В., Валентей С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров Л.В., Одинцова А.В., Сенявский А.С.).

Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с поиском оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, передаваемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику межбюджетных отношений, остающихся несовершенными (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Дульщиков Ю.С., Лавров М.Г., Лыкова Л.Н., Мельников С.Б.).

Государственное и муниципальное управление развитием малого и среднего бизнеса

... работе является государственное и муниципальное управление развитием малого и среднего бизнеса (на примере Мурманской области). Целью исследования является изучение государственного и муниципального управления развитием малого и среднего бизнеса (на примере Мурманской области). Задачи исследования: 1. Проанализировать ...

Актуальность анализа состояния и перспектив муниципального уровня также обусловлена ​​той ролью, которую он играет в формировании и динамике сети поселений-поселений. Если исходить из общепринятого деления поселений на крупные города, включая столицы, средние и малые города, поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского типа и сельских поселений становление муниципального уровня играет особо существенную роль, хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня управления и введения самоуправленческих начал в средних и крупных городах.

Однако в настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам малых городов в связи с выполнением ими своих функций в процессе муниципализации. Работы по этим вопросам многочисленны, но многие проблемы в них недостаточно освещены. Большинство таких работ относится к советскому периоду (Бутузова В.П., Давидович В.Г., Листенгурт Ф.М., Любовный В.Я., Фотченко В.Т.).

В последние годы появились социологические исследования, в которых приводятся обследования населения малых городов по ряду вопросов организации его жизнедеятельности (Плюснин Ю.М., Глазычев В.С.).

Но в целом экономические и социальные аспекты развития малых городов изучены недостаточно. Во многих работах преобладает урбанистско-градостроительное понимание процессов развития малых городов, это существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М.., Жилкин С.Ф., Костылева Н.Е., Лаппо Г.М., Малес В.Н., Нефедова Т.Г, Панченко Е.Г., Сенченко В.И. и др.).

Работ социально-экономического характера о малых городах значительно меньше (Макущенко Л.В., Лексин В.Н., Рохчин В.Е., Смирнова Е.А., Швецов А.Н.).

В них практически нет работ, посвященных особенностям организации муниципального управления. Недостаточно внимания уделяется выявлению места, роли, потенциала и перспектив малых городов в отношении введения местной автономии и формирования муниципальных образований.

Фактором, определяющим современное состояние и важнейшие функции муниципального уровня, является состояние его социальной среды, в том числе социальная активность населения. Наблюдаемая пассивность населения, отсутствие эффективных форм социальной защиты и поддержки различных групп населения, в том числе за счет самоорганизации и инициативы самого населения, заставляет искать новые формы и механизмы управления. Одной из таких форм является организация социальной работы на муниципальном уровне и управление ею.

В настоящее время организация социальной работы в России проходит этап становления и институционализации. Об неразвитости проблемы развития социальной работы на муниципальном уровне свидетельствует практическое отсутствие исследований по данной теме в отечественной социально-экономической литературе. Преобладают исторические, социологические и психологические исследования (Кузьмина К.В., Пушкарева Н.Л., Сутырин Б.А), отражающие некоторые стороны социальной деятельности. Имеется большое число экономических исследований, посвященных социальным проблемам в целом, прежде всего, формам государственной организации социальной защиты населения (Андреев В.С., Апкаримова Е.Ю., Апресян Р.Г., Голод С.И., Голосенко И.А., Ракитский Б.В.).

Сущность, основные цели и условия социального развития организации

е. планомерного и комплексного воздействия на социальную среду, использования многообразных факторов, влияющих на эту среду. Непременный объект управления персоналом – развитие соци­альной среды организации. Эту среду образуют сам персонал с его различиями по ...

Широко представлена юридическая литература, трактующая различные законы, отражающие правовые аспекты социальной поддержки, социальные льготы отдельных категорий населения, особенности и адресность социальной защиты, переход к монетизации льгот и т.п. (Мисихина С.Г., Шаронов А., Либоракина М.И).

Цель и задачи исследования

В этих целях ставятся задачи:

• оценить уровень соответствия существующих экономических и правовых механизмов задачам повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии страны;
• разработать и предложить наиболее эффективные формы, способы и механизмы регулирования процессов становления, формирования и развития местного самоуправления в России;
• обосновать территориальные и социально-экономические принципы организации муниципального хозяйства и разработать управленческие механизмы его развития и повышения эффективности;
• раскрыть функции российского малого города как расселенческо-поселенческой формы, являющейся опорной базой формирования муниципальных образований и организации управления в пределах всей территории муниципалитета;
• выработать методологические подходы к организации социальной работы как способа повышения социально-экономической активизации населения, его защиты и реализации интересов граждан; предложить механизмы управления социальной работой на муниципальном уровне, раскрыть принципы и обосновать инструменты ее перспективного развития.

Объектом исследования, Предметом исследования, Теоретической и методологической основой

во-первых, в том, что управление на муниципальном уровне является органичным звеном общей системы организации и использования территориального потенциала страны;

• во-вторых, в том, что управление на муниципальном уровне должно обеспечивать реализацию совокупности социально-экономических отношений, складывающихся на первичном территориальном уровне, взаимодействие муниципального уровня с региональным и федеральным управленческими уровнями;

• в-третьих, в определении и наращивании роли малых городов как наиболее важной расселенческо-поселенеческой формы, выполняющей интеграционные функции по организации окружающей сельской территории на базе ее взаимосвязей с городом;
• в-четвертых, в развитии системы местного самоуправления как важнейшего условия, определяющего социально-экономическую среду на первичном территориальном уровне, способную превратить население в местное территориальное сообщество.

Диссертация основана на материалах Федеральной службы государственной статистики РФ, нормативных документах органов власти и управления, исследовании современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, состояния малых городов, организации социальной работы. Используется статистический и статистический материал по ряду регионов и муниципальных образований. Значительная часть исследования проведена на материалах ХМАО. Также использованы материалы, полученные автором при обследовании муниципальных образований ряда субъектов Российской Федерации.

Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской ...

... становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. Нормативно-правовыми вехами в этом процессе ... уставов муниципальных образований. 4. Различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по ... 21, зал заседаний Ученого совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной ...

Научная новизна

В соответствии с данной концепцией в диссертации обосновывается ряд взаимосвязанных положений и выводов:

1. Основным социально-экономическим и организационным звеном муниципального уровня управления являются муниципальные образования, конкретные формы и структура которых не должны быть унифицированы, а должны определяться местной спецификой. Субъектом муниципального образования является его население, которое в силу общности интересов в использовании местных территорий, их ресурсов и характеристик формируется в местные сообщества, которые являются первичным уровнем всей территориальной структуры общества. Реализация интересов сообщества предполагает, что оно должно обладать полномочиями по определению конкретной формы муниципалитета и организации управления им.

Объектом управления является совокупный потенциал муниципального образования и его развитие, включая производственные, экономические, инфраструктурные, социальные, бытовые и другие объекты на территории, которые вместе образуют муниципальную экономику. Основой управления муниципальным образованием, предопределенной его характеристиками, характером его субъекта, является самоуправление населения, способное обеспечить его самоорганизацию и инициативу в использовании потенциала муниципального образования.

2. Обосновано положение о необходимости в современных условиях рассматривать в рамках муниципального хозяйства наряду с объектами, находящимися в собственности муниципалитета, предприятия и организации других собственников, расположенные на территории муниципалитета, поскольку они используют население муниципалитета, его территориально-ресурсную базу. Эти предприятия должны нести свою долю экономической и социальной ответственности перед муниципальным сообществом, участвовать в воспроизводстве и развитии экономических, социальных, политических, культурных и других аспектов жизни муниципального образования.

3. Доказано, что в качестве критерия определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, относительно самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства. Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективным характером и функциями муниципальных образований и практикой их создания препятствуют созданию эффективной системы управления на муниципальном уровне.

4. В результате обобщения материалов обследований муниципальных образований и проведенных расчетов доказано, что действующий принцип выравнивания доходов муниципалитетов часто ставит территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципалитетами, приводит к исчезновению стимулов проводить работу по повышению их доходности, уменьшает значение функции стимулирования развития по сравнению с функцией выравнивания доходов муниципалитетов, не учитывает в полной мере потенциал территорий-реципиентов, снижает возможности развития и эффективность местного самоуправления. В дипломной работе разработана методика расчета реальной оценки среднего налогового потенциала субъекта федерации на одного жителя и проведено по этому критерию сравнение муниципальных образований с разным уровнем экономического развития.

Финансовые основы местного самоуправления

... в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формируемые и используемые в интересах населения муниципальных образований. Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления во многом обусловлено состоянием экономики нашего ...

5. На основе анализа деятельности муниципальных образований в ряде регионов страны обосновано, что несовершенство принципов формирования муниципалитетов, их унификация, экономическая и организационная подчиненность региональной власти (а не взаимодействие с нею), несовершенство межбюджетных отношений ослабили заинтересованность муниципальной администрации в выработке эффективных управленческих стратегий и породили тенденцию управленческого приспособления к сложившимся условиям. В результате обобщения имеющегося управленческого опыта в диссертации структурированы практические подходы к управлению муниципальными образованиями: прагматический подход (использование противоречий существующего законодательства для управленческих решений); государственнический подход (трактовка самоуправления как, по существу, государственного управления на местном уровне); общественно-самоуправленческий подход (попытки воспринимать местное самоуправление как общественное территориальное самоуправление); реальное местное самоуправление, необходимость которого в известной мере осознается, но которое практически пока не сложилось в стране. Все это свидетельствует о необходимости углубления и адаптации муниципальной реформы с целью приведения экономических, организационных, административных и управленческих основ муниципальных образований в соответствие с их объективным характером и их функциями.

6. На основании исследований, проведенных в муниципальных образованиях ХМАО, разработана и внедрена методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, основанная на учете предпочтений населения, на выявлении специфических особенностей муниципального образования и использовании их местной властью. Следовательно, становится возможным выявить стимулы для активизации населения для развития собственного муниципалитета и сравнить результаты деятельности различных муниципалитетов. (Методика включает типологию поселений, результаты экономического анализа, экспертные оценки, балльную систему, выбор совокупности показателей, отражающих результаты деятельности местного самоуправления).

7. Раскрыта роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации на муниципальном и межмуниципальном уровнях, концентрирующего и структурирующего вокруг себя сельскую территорию, выполняющего управленческие функции по организации и обслуживанию всего населения муниципалитета, включая сельское; обоснована нецелесообразность отделения малых городов как самостоятельных муниципалитетов от окружающей сельской территории, что ослабляет ресурсные и экономические основы развития тех и других и в целом управления муниципальным уровнем.

8. Раскрыто содержание социальной работы как одной из важнейших функций муниципального уровня управления, обоснованы его возможности как базового уровня практической организации и осуществления этой работы в целях реализации интересов людей и повышения их социальной активности; показана роль социальных работников в выявлении необходимости и оказании непосредственной помощи разным группам населения, в организации населения в целях его социальной самоорганизации для решения местных проблем.

Формирование и функционирование муниципального хозяйства

... возникают сложности в определении понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как и понятие “муниципальное хозяйство”, имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими ...

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы

Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании курса: «Система государственного и муниципального управления»; при разработке учебных программ и пособий повышения квалификации руководителей и специалистов муниципального уровня («Управление персоналом», «Управление малым бизнесом»); специальных курсов («Система государственного и муниципального управления», «Муниципальный менеджмент»).

В практику управления внедрена предложенная автором методика комплексной оценки деятельности органов местного самоуправления, учитывающая мнение жителей о тенденциях и результатах развития муниципального образования. Сформулированные рекомендации, касающиеся эффективного использования имеющегося потенциала территорий муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений, социальной работы могут быть учтены в работе муниципальных администраций, что позволит им эффективнее выполнять свои функциональные обязанности по решению вопросов местного значения.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Отдельные результаты диссертационного исследования по разработке схем территориального планирования, направлений повышения эффективности доходной политики муниципальных образований, критериев, определяющих оценку управления муниципальной территорией в условиях реформы местного самоуправления, были направлены в Региональную Ассоциацию муниципальных образований Уральского федерального округа.

Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и отражены в материалах ряда международных всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференций: Международная научно-практическая конференция «Академическая мобильность студентов: возможности и перспективы» (Сургут, ноябрь 2008 г.); Окружная научно-практическая конференция «Теория и практика управления в системе рыночных отношений» (Сургут, март, 2008); Международная научно-практическая конференция «Наука и образование: история и современность» (Нижневартовск, апрель, 2007 ); Окружная научно-практическая конференция: «Система социальной защиты как фактор качества жизни населения (Сургут, февраль, 2009); Российско-польский семинар «Посткризисное развитие экономики России и Польши» (Москва, ноябрь, 2009).

Разработанные автором модели общественного самоуправления, SWOT-анализ и структура социальной работы могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления для описания характера и прогнозирования тенденций в динамике формирования структур гражданского общества.

В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала, который стимулирует повышение доходности бюджета муниципального образования (данные расчеты направлены в Департамент финансов ХМАО-Югры).

Публикации:, Структура работы

Введение

Раздел 1. Функции и взаимосвязи муниципального уровня управления

Глава 1. Масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня управления

Муниципальная собственность

... Различия муниципальной собственности и государственной в научной литературе проводятся по следующим основаниям: . По субъектам. Субъектом государственной собственности является народ РФ и органы государственной власти, а субъектом муниципальной собственности - население муниципального образования и органы местного самоуправления, не ...

Глава 2. Экономические и организационные основы муниципального уровня управление

2.1. Муниципальное образование – основная организационно-

территориальная структура муниципального уровня управления

2.2. Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе

отработки механизмов управления муниципальным уровнем

Глава 3. Становление местного самоуправления как предпосылка реализации потенциала муниципального уровня управления

3.1. Различия и взаимосвязи местного самоуправления и государственного управления

3.2. Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня

управления

3.2.1. К истории вопроса

3.2.2. Наполняемость бюджетов муниципальных образований: проблемы определения налогового потенциала

3.3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Раздел П. Формирование расселенческо-поселенческой структуры муниципального уровня

Глава 4. Российский малый город как опорное звено муниципального развития

4.1. Роль малых городов в процессе муниципализации

4.2. Совершенствование муниципального управления – важнейший фактор развития малых городов

4.3. Функции малых городов и направления их развития

Глава 5. Формирование систем расселения на муниципальном уровне

5.1. Урбанизация как основа развития межселенных связей

5.2. Формы и динамика расселенческо-поселенческих систем на муниципальном уровне

Раздел Ш. Социальная работа как способ развития социальной активности и защиты населения на муниципальном уровне управления

Глава 6. Содержание и развитие социальной работы в России

6.1. Основные характеристики и формы организации социальной работы

6.2. История социальной работы в России

Глава 7. Задачи социальной работы и потребности в ней в современной России

7.1. Социальная защита в системе социальной работы

7.2. Социальная работа в общественных отношениях на муниципальном уровне

Заключение, Библиография, Приложения

2. Основные положения диссертации, выносимые на защиту

В соответствии с поставленными целями и задачами в диссертации исследуются три взаимосвязанных теоретических и практических вопроса, отражающих содержание муниципального уровня управления как первичного территориального уровня общественных отношений, существующих в стране.

Во-первых, современное состояние и формирование местного самоуправления. Во-вторых, малые города и мини-агломерации как опорные центры территориальной базы муниципального уровня управления, его расселения и поселенческой структуры. В-третьих, организация и развитие социальной службы как средство реализации функций социальной защиты и помощи населению на муниципальном уровне, формирование местной автономии и усиление участия населения в экономических и социальных процессах.

Первый раздел

В первой главе

Управление на муниципальном уровне должно определяться системой экономических, экономических, социальных, социокультурных, промышленных вертикальных и горизонтальных связей, установленных, действующих и развивающихся в данной местности. Система этих отношений является одним из уровней всей совокупности социальных отношений в стране, но структурирована в рамках конкретных муниципальных территорий. Управление на муниципальном уровне распространяется на функционирование и развитие внутренних и внешних муниципальных отношений, а также на деятельность всех экономических и социальных подразделений муниципалитета.

Финансовые основы местного самоуправления

... г., определяет основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления. В ней говорится, что с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать муниципальную собственность; обеспечить четкое разграничение доходов и ...

Субъектом муниципальных отношений является постоянное население на территории, юридически оформленной в качестве муниципального образования — муниципального образования. В процессе муниципализации население муниципального образования формируется в местном сообществе. Объектом управления на муниципальном уровне является муниципальное хозяйство как основной ресурс для жизни местного сообщества, пространственно ограниченного территорией муниципального образования. Муниципальная форма правления — местное самоуправление как институционально организованная форма негосударственной власти.

В функции местного самоуправления входит комплекс мероприятий, направленных на решение социально-экономических проблем муниципального образования и его населения, благоустройство муниципальной территории, развитие городского хозяйства и создание благоприятных условий жизни для населения. Местное самоуправление является важнейшей частью политической, хозяйственной и социальной системы регионов и страны, реализующей различного рода управленческие связи (хозяйственных, территориальные, поселенческие и другие).

Институционально местная автономия ограничена рамками конкретной территории — муниципального образования.

На основе анализа различных этапов развития страны (дореволюционный, советский, включая нэп, постсоветский) показано, что характер социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления всегда определяется существующей в стране системой общественных отношений, включающей как экономические механизмы и особенности их функционирования, так и специфику социальных условий, характеризующих уровень, качество и образ жизни населения. Социальная система в целом определяет жизнедеятельность населения, характерную для конкретной фазы развития, охватывающей разные территориальные уровни.

В России первичный территориальный уровень управления почти никогда не рассматривался как исходный уровень, определяющий условия жизни населения России. Практически всегда преобладали централистские тенденции, диктующие условия труда и жизни населения различных территорий страны, во многом без учета их природных ресурсов, исторических, национальных и социально-экономических различий.

Государство в условиях жесткой вертикали власти постоянно ставило в основу своего развития подчинение территориальных уровней: от высших — управляющих до нижних, управляемых. Местный уровень в таких условиях всегда оказывался полностью подчиненным верхним уровням, зависимым от них, и, по существу, в России этот уровень никогда не был самоуправляющимся, даже в земский период (во второй половине Х1Х – начале ХХ века), который иногда считается расцветом российского местного самоуправления.

В современных условиях, согласно Конституции Российской Федерации, на муниципальном уровне провозглашается самоуправление и местное самоуправление, выполняющие свои функции автономно от государственной власти. Формально функции местного самоуправления как институциональной организации определены законом и заключаются в заботе о населении, в развитии местной территории на основе действий компетентных административных и организационных структур — муниципальных образований и их хозяйственной деятельности и общественные организации. Однако ресурсы, за счет которых могут быть решены эти задачи, и свобода экономических действий, направленных на обслуживание местного населения, ограничены сверху.

Правовые и экономические механизмы, регулирующие развитие муниципальных отношений, а также управленческие функции муниципального уровня, разрабатываются на федеральном и отчасти на региональном уровне. Между тем, управленческие задачи местного самоуправления возникают и решаются на местах, где складываются свои отношения, исходя из местных особенностей и условий, которые не всегда сверху видны, понятны и могут быть предусмотрены.

Принятая, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (131-ФЗ), унификация организации муниципалитетов часто не дает возможности на местах принимать эффективные управленческие решения по социально-экономическим вопросам. Деятельность муниципалитетов зависит от спускаемых сверху полномочий и фактически выделяемых на эти цели сверху финансовых ресурсов, не только недостаточных, но и фактически урезающих многие муниципальные полномочия, что создает прецеденты отказа муниципалитетов от своих управленческих функций и, следовательно, возможности предоставлять услуги, необходимые населению.

В современных российских условиях, как выявлено в диссертации, в общественном сознании, в том числе на федеральном, региональном и муниципальном управленческих уровнях, наблюдается неоднозначное понимание содержания и функций муниципального уровня и характера местного самоуправления. Это зачастую приводит к их воспроизводству на началах, отступающих от законодательно установленных норм. Такие отступления вызываются и усугубляются несовершенством и противоречивостью действующего законодательства, широко распространенными в современных российских условиях неформальными отношениями и связями. В результате, формируется недооценка реальной роли и места муниципального уровня, искажается понимание его значимости в социально-экономическом развитии страны, освоении имеющихся в ней ресурсов, сохранении ее целостности.

Анализ ситуации в ряде муниципалитетов разных регионов страны свидетельствует о том, что в настоящее время на практике сложились четыре подхода к пониманию управления на муниципальном уровне . Законодательство, принятое по муниципальным вопросам, на местах трактуется в зависимости от его понимания местным руководством, которое, в свою очередь, определяется реальными возможностями, диктуемыми тем же законодательством и местной социально-экономической спецификой, сложившейся конкретной социально-экономической ситуацией, а часто и личностными чертами руководителей.Условно своеобразие в понимании управленческих функций в разных муниципалитетах можно разделить на четыре оформившихся в хозяйственной практике подхода: «прагматичный», «государственнический», «общественно-самоуправленческий» и реально самоуправленческий. На местах, как правило, превалируют первые три. Последний — пока не имеет в широких масштабах реальных основ развития и выступает ориентиром, к которому следует стремиться.

1. «Прагматичный» подход к пониманию муниципальных отношений – самый распространенный, поскольку, по существу, в нем реализуется современная государственная политика по отношению к муниципальному уровню, вызывающая необходимость приспосабливаться к реальным условиям. Суть этого подхода заключается в том, что муниципальный уровень управления на местах рассматривается как вставленный в государственную вертикаль, но при этом не обеспеченный в достаточной степени материальными и финансовыми ресурсами. Законодательно установленные для него возможности развития не всегда могут быть им использованы в силу существующих в стране в настоящее время социально-экономических отношений и действующего законодательства (законы часто противоречат друг другу); организационных сложностей и дороговизны государственных услуг, например, по регистрации имущества физических лиц, являющееся важной налоговой базой; низкой доли оставляемых на территориях налоговых средств; неурегулированности земельных отношений (в том числе муниципалитет лишен права устанавливать на своей территории обременения застройщикам); из-за невозможности в связи с отсутствием средств иметь во многих муниципалитетах и поселениях такие жизненно необходимые структуры, как пожарные части, почтовые отделения, учреждения предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства, культуры и физкультуры и т.д.

В результате «прагматический» подход означает действия муниципальной власти на основе выбора паллиативных решений, включающих или отказ от части полномочий, или ликвидацию объектов, что чаще всего и бывает, на которые должна быть нацелена деятельность муниципальной власти, или неформальное использование ресурсных и административных возможностей и т.п.

2. Суть «государственнического» подхода заключается в том, что в данном случае муниципальный уровень понимается как прямое продолжение государственной властной вертикали без допущения каких-либо самоуправленческих инициатив. Это при условии действия унифицированной жесткой бюджетно-управленческой системы на практике ведет к отказу местной власти от реальных самоуправленческих функций, к исполнению в муниципалитетах только государственных полномочий при полном согласии муниципального сообщества и, по существу, его отказе от местного самоуправления. При законодательно провозглашенном местном самоуправлении это ведет, во-первых, к нарушению прав населения на получение ряда услуг и самоуправленческих действий, а, во-вторых, к дискредитации управленческих функций на муниципальном уровне и в целом местного самоуправления.

Такая ситуация достаточно типична для многих территорий страны, поскольку полномочия муниципальному уровню спускаются сверху государственным (региональным) уровнем власти, также как и средства на исполнение этих полномочий. Согласно 131-ФЗ, «средства идут за полномочиями» и, соответственно, наоборот, полномочия спускаются в зависимости от выделяемых средств. Однако при «государственническом» подходе, то есть при желании подменить самоуправленческие функции государственными, также наблюдаются парадоксы, поскольку часто средства на решение реально государственных полномочий местному самоуправлению не выделяется. Из опыта Сургутского района до 2008 года, например, чаще всего это наблюдалось по государственным полномочиям, связанным с вопросами воинского учета, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, работы с коренными малочисленными народами, организации и деятельности административных комиссий и т.п. Все названные полномочия являются государственными, но переданными органам местного самоуправления и должны ими осуществляться. Однако финансовые средства на выполнение этих полномочий местному самоуправлению не передаются, органы местного самоуправления отказываются от решения этих вопросов, что вызывает серьезные социальные последствия, часто создает социальную напряженность, искажает как государственные управленческие, так и самоуправленческие функции.

3. В ряде местностей в силу отсутствия средств на исполнение своих полномочий местным самоуправлением как законодательно признанной негосударственной формой власти, оно самими же представителями местного самоуправления и населением трактуется как общественное территориальное самоуправление. В диссертации такое восприятие названо «общественно — самоуправленческим» подходом. Согласно этой трактовке, местное самоуправление, воспринимаемое как общественная самодеятельность без властных полномочий и законодательно установленной материально-ресурсной базы, формирует общественные территориальные организации, действующие на основе средств и ресурсов заинтересованных в этих организациях отдельных групп населения, а не всего территориального сообщества. На таких основах в ряде поселений строятся школы, дороги, облагораживается местность и т.п.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (131-ФЗ), общественное территориальное самоуправление выделяется в самостоятельную статью, принципы его организации законодательно сформулированы, но это именно общественное самоуправление, не обладающее властными функциями местного самоуправления. В то же время отсутствие средств на исполнение властных самоуправленческих муниципальных функций заставляет население самостоятельно на основе общественного территориального самоуправления искать возможности своего жизнеобеспечения, в том числе и в той его части, которую обязан обеспечивать муниципалитет как местная власть. Население в таких случаях подвергается дискриминации с точки зрения реализации своих гражданских прав в сфере социального обслуживания, организации жизнеобеспечения и т.д. В то же время осуществление населением каких-либо проектов на основе общественного территориального самоуправления в границах муниципалитета или поселения свидетельствует о сформированности муниципального сообщества и проявления им активности в решении своих проблем. 4. Реально самоуправленческий подход исходит из того, что на муниципальном уровне должны реализоваться положения Конституции РФ о местном самоуправлении как форме негосударственной местной власти, его относительной автономности и самодостаточности . Превращение муниципальных отношений в действительно самоуправленческие, использующие в рамках муниципального хозяйства муниципальную собственность и территорию, социальные и рыночные принципы. действующие в интересах местного сообщества, а также на основе средств межбюджетного выравнивания там, где это необходимо, на практике пока неосуществимо, поскольку невозможно соблюдение названных условий.

Среди попыток преодолеть несовершенство хозяйственных и социальных отношений, мешающих развитию реального местного самоуправления в современной России, как свидетельствует практика, есть и стремление в ряде муниципалитетов действовать строго в соответствии с существующим законодательством. Однако эти попытки приводят к тому, что органы местного самоуправления постоянно должны судиться, доказывая свои права. В результате бесконечные суды, выигранные дела по которым, как правило, не исполняются виновными лицами и структурами, требуют существенных издержек средств, сил и времени. Начиная действовать «по закону», многие муниципалитеты в результате отказываются от этого пути как в современных условиях бесперспективного.

Названные четыре подхода к пониманию и реальному использованию самоуправленческих начал местного самоуправления в той или иной форме, в том числе и пересекаясь, реализуются в конкретной практике функционирования управления на муниципальном уровне, несмотря на то, что, по крайней мере, три первых подхода не отвечают законодательно принятым нормам, а вызываются сложившимися обстоятельствами. В результате, реальное местное самоуправление в стране пока не действует, а муниципальный уровень управления не занимает подобающего ему места в общественной жизни страны.

В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки современных направлений с учетом дифференцированного подхода к развитию муниципальных отношений, реализуемых на основе 4-го подхода к местному самоуправлению. Это могло бы стать основой для превращения муниципалитетов в целостные и самостоятельные территориальные образования. Эти образования обеспечивали бы на базе имеющихся в них местных ресурсов воспроизводство и развитие экономической, социальной, политической, культурной, духовной и иных сторон местной жизни на основе инициативы и самодеятельности населения, преодоления его большинством социальной апатии и возрождения социальной активности. В своем реально самоуправленческом качестве муниципалитеты сыграли бы важную роль в эффективном социально-экономическом развитии не только конкретной территории, но и стали бы важнейшим фактором социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Существенное значение для развития муниципального уровня управления имеет территория каждого конкретного муниципального образования.

В настоящее время в России в основе выделения муниципалитета как территориального образования лежит государственно-территориальное устройство страны. Однако такая ситуация необязательна, в некоторых странах границы устанавливаются на иных принципах, исходя, например, из конкретных интересов населения (формирование муниципалитета вокруг специализированных округов, особых хозяйственных зон, специальных территорий и т.п.).

Достаточно типичным для российских условий является выделение в качестве муниципального образования муниципального района, включающего поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. С формальной точки зрения такая ситуация наиболее удобна для управления муниципальным образованием. В качестве одного из примеров выделения и функционирования муниципального образования на основе района в диссертации рассматривается Сургутский район ХМАО и его проблемы.

Предложенные в современном законодательстве унифицированные критерии выделения муниципалитетов по численности населения и доступности для него центрального поселения в диссертации рассматриваются как недостаточно обоснованные. Во-первых, потому, что оба эти критерия могут быть изменены под влиянием развития муниципалитета или его деградации. Демографический кризис, например, приводит к упразднению сельских или иных поселений (в диссертации приводятся данные об этом процессе в различных регионах страны), а с ними и муниципальных образований. Во-вторых, потому, что имеются более убедительные обстоятельства. Так, под социально и экономически приемлемым масштабом, следует устанавливать такой размер муниципалитета, который позволяет местному сообществу развиваться относительно автономно и, по возможности самодостаточно, максимально используя, местный ресурсный, производственный и социальный потенциал. При этом автономность и самодостаточность не следует понимать абсолютно, как с точки зрения отделенности муниципального уровня от региона и государства, так и с точки зрения возможного бюджетного перераспределения средств между более и менее обеспеченными ресурсами муниципалитетами.

Унифицированный подход к традиционно сложившимся границам муниципальных образований, не позволяет эффективно использовать ряд территорий. В частности, в Ханты-Мансийском автономном округе имеются муниципальные образования, территории которых разделены естественными границами (рекой Обью).

Во многих регионах страны относительно небольшие города и окружающие их районы представляют собой разные муниципальные образования (город Нижневартовск и Нижневартовский район, город Нефтеюганск и Нефтеюганский район) с центрами административных офисов в городах, а основными нефтегазодобывающими предприятиями — на территории районов. Их объединение не только упростило бы взаимодействие муниципалитетов с хозяйствующими субъектами, но и позволило совершенствовать межбюджетные отношения, сократить аппарат управленцев с идентичными функциями.

Во второй главе

В ходе рыночных реформ, основным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, в том числе на муниципальный уровень управления, стали преимущественно бюджетные отношения с вышестоящими уровнями, а не задача обеспечения для муниципалитетов комплекса предпосылок, позволяющих им, используя местный потенциал, обеспечивать себя производственными и финансовыми ресурсами. Между тем, бюджетная поддержка на практике мала и нацелена на исполнение ограниченных полномочий.

В последние годы, как показал анализ ситуации в ряде регионов, наметился процесс диверсификации экономики некоторых муниципалитетов. Однако он идет медленно и пока на экономике страны в более или менее значительных масштабах не сказался. Правда, намечается установка на то, что основная часть муниципалитетов, сама должна искать перспективы своего развития, создавая условия для инвестиционной привлекательности своих территорий.

О потенциальных ресурсных возможностях муниципального уровня свидетельствует типология различных местностей России. Основой определения реального потенциала отдельных муниципалитетов или местностей является экономическое микрорайонирование и на его основе типологизация российской территории, согласно которым можно характеризовать территориально-ресурсную обеспеченность каждого муниципалитета. В настоящее время началась работа по районным планировкам социально-экономических перспектив развития муниципальных образований, которая предполагает выявление наиболее перспективных ресурсов (причем не обязательно сырьевых) на территории и возможные способы их освоения. Сетка экономического микрорайонирования свидетельствует о том, что тот или иной ресурсный потенциал имеет практически каждый из муниципалитетов.

В диссертации показано, что учет экономического микрорайонирования важен потому, что решает две взаимосвязанные задачи. Во-первых, микрорайонирование выявляет конкретные микрорайоны, как правило, это районные муниципальные образования или поселения, способные вести самостоятельное муниципальное хозяйство. Во-вторых, экономическое микрорайонирование устанавливает связи поселений и районов между собой, а также связывает те и другие с системами зон хозяйственного тяготения, что в условиях агломерирования и кластерного развития важно для реальной оценки ресурсной составляющей каждого муниципалитета.

В диссертации обосновано, что содержащаяся в законе 131-ФЗ концепция управления муниципальным уровнем, включающая выделение муниципалитетов и развитие муниципального хозяйства, требует в ряде случаев корректировки с целью допущения большей степени хозяйственной свободы муниципалитета, возможности использования им маневра, исходя из микрорайонирования, а сам закон, соответственно, определенной доработки в этом плане.

С этой точки зрения, название закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствует его содержанию, так как в нем устанавливаются не общие принципы организации местного самоуправления, а законодательно закрепляются почти все практические вопросы организации местного самоуправления: территория муниципального образования в соответствии с заданными критериями; характер муниципального хозяйства и условия его ведения; механизмы взаимосвязи муниципального образования с региональным уровнем и т.п.

В свете обращения к схемам территориального планирования на основе микрорайонирования и типологизации территории и поселений, по иному следует рассматривать проблемы формирования и развития местного хозяйства. В диссертации обосновывается позиция, согласно которой, в современных условиях под местным хозяйством следует понимать не только ту его часть, которая непосредственно базируется на муниципальной собственности. Местное хозяйство, как представляется, включает всю экономику муниципальной территории и должно обеспечивать нормальные условия жизнедеятельности населения, проживающего на ней.

Это хозяйство должно, даже если оно по отношениям собственности, не относится к муниципальному, также нести социальную ответственность перед территорией, помимо той, которую оно несет, согласно принятому законодательству — платит налоги, соблюдает экологические нормы, своевременно выплачивает работникам зарплату и т.д. Оно должно поддерживать население в других многообразных формах – благоустраивать, облагораживать и сохранять территорию, способствовать ее специализации, конкурировать с другими муниципалитетами, осуществлять социальные функции, поддерживать определенные категории населения, создавать спортивные сооружения, зоны отдыха и т.п. В этом процессе должны участвовать все хозяйственные структуры, функционирующие на муниципальной территории, поскольку, по существу, каждая из них использует население муниципалитета, его территорию, создает в нем социальную среду, участвует в воспроизводстве экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон социально-экономической жизни муниципалитета, формирует значительную часть местных связей по различным направлениям.

Партнерские отношения на муниципальном уровне, включая муниципально-частное партнерство, рассматриваются в диссертации как залог его успешного функционирования. Анализ опыта различных регионов страны (ряд районов Пензенской области, Оханский район Пермского края, Майкопский район Адыгеи, Сургутский район ХМАО и др.) свидетельствует, что там, где администрация муниципальных образований проявляет инициативу и самостоятельность, формируя, в том числе и партнерские отношения с работающими на территории предприятиями и предпринимателями, вовлекая в экономический процесс население, там создаются лучшие условия для развития муниципальных отношений, а муниципальный уровень управления успешнее выполняет свои функции по обслуживанию населения. (В диссертации приводятся материалы по партнерским отношениям различного рода).

Существенные изменения, как показано в диссертации, необходимы в связи с формированием и использованием муниципального имущества. Несмотря на то, что органы местного самоуправления получили возможность иметь в собственности имущество, строго ограниченное рамками перечня имущества, определенного Федеральным законом № 131-ФЗ, отсутствие в этом перечне имущества для коммерческого использования исключает возможность предпринимательской деятельности для муниципальных образований, что целиком ставит их финансирование на ближайшую перспективу в зависимость от налоговых поступлений, при условии, что число налогов — источников получения средств для муниципального уровня, снижается. Так, в 2006 году по сравнению с 2005 годом количество налогов, пополняющих местные бюджеты, сократилось с 14 до 4 при одновременном снижении нормативов отчислений. В результате лишь 2% муниципальных образований России были обеспечены собственными доходами . С 2008 г. все муниципальные образования являются реципиентами.

В диссертации предлагается уточнить позицию о передаче районом имущества отдельным поселениям. В 2007-2008 годах передача поселениям ряда полномочий законодательно осуществлялось на срок до одного года. В связи с этим и имущество, необходимое для решения вопросов местного значения передано поселениям районом в безвозмездное пользование также сроком на один год. В результате муниципальные предприятия и учреждения, необходимые поселениям для решения ими вопросов местного значения (а также другое имущество), не передаются в собственность поселений в связи с нецелесообразностью или часто со сложившимися противоречиями, да и сложностью процедуры. (В диссертации приводятся примеры подобных ситуаций. Например, длящийся годами спор о котельных между районом и поселком Яблоновский Тахтамукайского района Республики Адыгеи).

В третьей главе

Мировая практика организации управления на муниципальном уровне свидетельствует о том, что в каждой из стран проблемы этого уровня решаются по-своему. В то же время можно достаточно обоснованно утверждать, что в большинстве развитых стран лучшей формой реализации местных проблем признается местное самоуправление. Оно призвано выполнять совокупность функций по обеспечению условий жизнедеятельности населения посредством использования местного потенциала, который не может быть рационально реализован другими территориальными уровнями управления, и способно выполнять государственные функции. Становление местного самоуправления является важнейшей предпосылкой реализации потенциала муниципалитета. Для России с ее огромной территорией и многообразными природно-ресурсными и социально-экономическими условиями этот фактор трудно переоценить.

Управление на муниципальном уровне строится на основе его взаимодействия с государственным (региональным и федеральным) уровнями. Связь здесь тесная и двусторонняя. Государство формирует условия (законодательные, социальные, хозяйственные, инфраструктурные и т.п.) по функционированию, законодательным основам и компетенции исходной части своей территориальной организации — муниципального уровня. Муниципальный уровень содействует формированию целостности государства, использует недоступный для реализации другими уровнями разносторонний потенциал территории.

Однако, как отмечается в диссертации, остается много нерешенных вопросов, в том числе и потому, что правовая база местного самоуправления и подходы к нему в современной России остаются несовершенными. Побеждает централизация и администрирование, причем как во взаимоотношениях местного самоуправления и федеральной власти, так и во взаимоотношениях местного самоуправления и региональной власти. Это вызвано недостатками как федерального, так и регионального законодательства, неотработанностью финансовых механизмов, ограниченностью и унификацией действующих управленческих инструментов.

В настоящее время просматривается совершенно определенная негативная ситуация, вызванная рядом статей закона 131-ФЗ о местном самоуправлении. Это находит отражение во многих проявлениях. К ним, в частности, относится сложная, громоздкая и продолжительная по времени процедура контроля, в соответствии с законом 131-ФЗ, действий органов местного самоуправления, неспособность государственных органов оперативно реагировать на противоправные или нарушающие интересы населения действия органов местной власти, с одной стороны. С другой стороны, у самого местного самоуправления нет эффективных и экстренных форм защиты от посягательств, мелочного вмешательства в его деятельность представителей органов государственной власти. Не созданы достаточно стойкие механизмы судебной власти, которые могли бы быть использованы и в том и в другом случае. Однако наиболее остро в современных условиях стоят вопросы состояния и перспектив муниципальных бюджетов.

Формальной, то есть законодательно признанной, самостоятельности местных бюджетов сопутствует фактически ничем не ограниченное право государственных органов субъектов РФ принимать решения в вопросе о том, каким образом распределять средства, поступающие из федерального бюджета по линии межбюджетного регулирования. Государственные органы субъектов Федерации устанавливают нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов. Это приводит к тому, что на практике доходы муниципалитетов урезаются, исходя, в частности, из состояния (дефицита) бюджета субъекта Федерации. Жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления их расходования. При этом беспокойство вызывает не только факт столь жесткой централизации финансовых ресурсов, но и произвольность принятия решений органами власти субъектов Федерации в отношении финансовых средств муниципальных образований. Очевидно, что одним из способов обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов является совершенствование межбюджетных отношений в самих субъектах РФ. Ситуация с бюджетной обеспеченностью ведет к серьезным последствиям, мешает развитию территорий, лихорадит муниципальные кадры, которые пока еще часто не обладают достаточным опытом .

Почти во всех муниципальных образованиях на протяжении многих лет наблюдается хронический финансовый голод. В последние годы на исполнение всех предусмотренных законодательством полномочий выделяется, как правило, половина необходимых средств. В условиях современного кризиса эти средства сократились еще больше. Уровень дотационности муниципальных образований колеблется от 4 до 94% .

В настоящее время, когда уже стало ясно, что существующая дотационная система не только нерациональна, но и вредна, поскольку не нацелена на использование муниципалитетами имеющегося у них ресурсного и трудового потенциала и сдерживает развитие, в ряде областей, в межбюджетных отношениях наметились некоторые изменения. Во-первых, в некоторых регионах (Вологодская область) была передана муниципальным районам часть доходных источников взамен дотаций из областного бюджета. Во-вторых, бюджеты муниципальных образований в 2007 году впервые получили налоги от федеральных учреждений, расположенных на их территории.

Согласно решениям Министерства финансов Российской Федерации, муниципалитеты должны сбалансировать свои бюджеты по примеру федерального бюджета. Пока же подавляющее большинство муниципалитетов не имеет и половины собственной доходной базы, что явно недостаточно для выполнения делегированных им полномочий. Исчезает сам принцип местного самоуправления и развития территории, если муниципалитеты не имеют средств и свободы их получения на основе собственной хозяйственной деятельности.

Финансовая необеспеченность полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, дискредитирует всю современную организацию и управление на муниципальном уровне, подрывает его основы. Для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены продавать свое имущество (землю, недвижимость и т.п.), тем самым, лишая себя, по существу, перспектив развития.

Несмотря на то, что в результате многолетних реформ в России была в целом сформирована система межбюджетных отношений и ее нормативно-правовая база, многие вопросы, особенно, в части повышения эффективности управления финансами на муниципальном уровне, требуют дальнейшей проработки. Положительную роль в увеличении собственных доходов бюджета играет работа, проводимая администрациями многих муниципалитетов в целях сокращения бюджетного дефицита, в том числе за счет сумм недоимок по налогам и сборам и т.п.

Особого внимания заслуживает процесс перераспределения средств из муниципалитетов-доноров муниципалитетам–реципиентам. В частности, важна тщательная отработка методик такого перераспределения. Заложенный в современной методике принцип подушевого выравнивания доходов муниципального образования до среднерегионального уровня может ставить территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципальными образованиями. В результате, исчезают стимулы проводить работу по повышению доходного потенциала муниципального образования, поскольку выравниваюшая функция резко превалирует в расчетах над стимулирующей, при этом не учитываются в полной мере потенциал, особенности и возможности отдельных территорий, прежде всего, реципиентов.

В диссертации на материалах конкретных муниципалитетов сопоставлены результаты расчетов по двум методикам — официальной методике бюджетной обеспеченности муниципалитетов, разработанной и используемой в регионе (в данном случае в ХМАО) и по усовершенствованной методике, разработанной диссертантом, для муниципального образования (Сургутский район).

Как доказывается в диссертации, официальный подход является не корректным, поскольку в нем суммируются только налоги консолидированных бюджетов муниципальных образований. В диссертации же предлагается учитывать дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов при расчете индексов налогового потенциала. Кроме того, в суммарном налоговом потенциале всех муниципальных районов (городских округов) предлагается учитывать сумму налога на доходы физических лиц, поступающую в бюджет автономного округа. Полученный таким образом средний по округу налоговый потенциал в расчете на одного жителя, является более точной оценкой реальных средних доходов. Такой подход, кроме того, позволяет муниципальным образованиям более заинтересованно подходить к формированию Фондов заработной платы на своих территориях.

Особенностью формирования консолидированного бюджета муниципального района на основе вступления в действие 131-ФЗ является разграничение внутри района расходных полномочий и доходных источников между районным бюджетом и бюджетами поселений. Большинство поселений, даже после распределения субвенций из регионального Фонда компенсаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, остаются дотационными. Это – свидетельство того, что в основном бюджет поселений формируется за счет финансовой помощи. Более того, муниципальные образования не имеют права вести расчёт дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений самостоятельно. Этот порядок определяется субъектом федерации и полностью идентичен расчетам межбюджетных трансфертов, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

На практике наблюдается много несоответствий, из-за которых невозможно не только рассчитать налоговый потенциал, но и собрать реально существующие налоги.

Одним из основных налогов, составляющих наибольшую долю поступлений в местный бюджет, является налог на доходы физических лиц. При расчете прогнозных показателей по налогу на доходы физических лиц возникает ряд проблем, поскольку отсутствует информация по фонду оплаты труда и налоговой базе от плательщиков в разрезе муниципальных образований. Начиная с 2006 года плательщики для перечисления налога в бюджет в платежных поручениях обязаны указывать код (ОКАТО) того поселения, на территории которого осуществляют свою деятельность. Как показывает практика, при уплате налога плательщики неверно указывают коды ОКАТО или указывают код ОКАТО муниципального района, а не поселения. Между тем, данный факт законодательством не рассматривается как нарушение, следовательно, и не предусмотрено никакой ответственности для плательщика, что естественно снижает фактическое поступление средств в бюджеты поселений.

В налоговой системе предусмотрена методика использования налогового потенциала в прогнозировании объема доходов. Источником, который владеет наиболее полным массивом информации для оценки налогового потенциала, является налоговый орган, который обязан предоставлять в финансовые органы местных администраций информацию о суммах начислений и уплаты в разрезе видов налогов, сборов и иных обязательных платежей. Однако данная информации не является полной для расчета налогового потенциала. Никаких нормативно-правовых актов, дающих право финансовым органам муниципалитетов на получение дополнительной информации от налоговых органов, не существует. Между тем, сведения о местных льготах, представляемых налогоплательщикам в соответствии с муниципальными правовыми актами. органы местного самоуправления обязаны направлять в налоговый орган. На практике эта норма не действует, так как в данном случае финансовые органы муниципалитета должны вести учет лиц, которым предоставлено право пользования налоговыми льготами и располагать сведениями о налоговых обязательствах в разрезе плательщиков. Но данная информация отнесена в соответствии с Налоговым кодексом РФ к налоговой тайне. В связи с этим непонятно, как финансовые органы муниципалитетов должны осуществлять персонифицированный учет не только физических лиц, но и предприятий малого и среднего бизнеса, в отношении которых установлено право пользоваться налоговыми льготами.

Налог на имущество физических лиц и земельный налог составляют основу для оценки налогового потенциала, как района, так и поселений. Оформление имущества и земельных участков в собственность гражданами сопровождается рядом проблем. Стоимость перерегистрации земельных участков и имущества подчас сопоставима со стоимостью всего имущества, принадлежащего физическому лицу . В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается. Это негативно влияет на формирование налоговой базы, так как в полном объеме невозможно прогнозировать поступление налога в бюджеты поселений.

В процессе происходящего разграничения государственной собственности на землю ущемляются права муниципальных образований по формированию налогооблагаемой базы. В связи с принятием и вступлением в действие ряда законов произведено разграничение государственной собственности на землю. При этом земельные участки земель лесного фонда отнесены Федеральным законодательством к федеральной собственности. Землями, на которые государственная собственность не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления. Однако средства от распоряжения федеральным имуществом подлежат перечислению в федеральный бюджет. Таким образом, арендные платежи за земельные участки (лесные участки) относящиеся к землям лесного фонда, с 2007 года полностью выпадают из доходной части бюджета муниципалитетов. Между тем, для многих муниципальных образований земля выражается в огромной площади в расчете на одного жителя, богатейших биологических ресурсах, что предопределяет хозяйственную привлекательность территории муниципалитета. С использованием земельных ресурсов тесно связаны развитие и размещение отрас­лей экономики, отдельных производств и предприятий, расселение и демографическая ситуация, средства и способы поддержания благоприятной экологической обстановки, инвестиционные возможности, бытовые условия населения, в том числе включая условия жизни коренных народов.

В связи с анализом системы налогообложения и наполнением бюджетов муниципальных образований в диссертации доказано, что происходит постепенное сокращение диверсификации источников доходов муниципальных бюджетов. Это ставит доходы муниципальных бюджетов в опасную зависимость от четырех источников (доходов населения; стоимости и доходов, получаемых от имущества, находящегося в муниципальной собственности; стоимости имущества физических лиц и кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в черте поселений).

В целях обеспечения исполнения расходных полномочий муниципальных образований за счет собственных доходов и формирования бюджетов развития как муниципалитета в целом, так и отдельных поселений в диссертации предлагается:

1. Установить нормы закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. В связи с этим принять в Бюджетном кодексе РФ отдельную статью, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов местных бюджетов. Для этого необходимо увеличить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения количества местных налогов, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований.

2. Внести изменения в нормативы распределения налоговых доходов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ: увеличить норматив отчисления в местные бюджеты по одному из основных налогов, формирующих бюджет муниципального образования — налог на доходы физических лиц; установить норматив отчисления в бюджеты поселений — до 30%, в бюджеты муниципальных районов — до 50%.

3. Внести изменения в главу 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций», предусмотрев налоговую ставку для местных бюджетов в размере не менее 1% от налога на прибыль организаций; закрепить за налогом на имущество организаций статуса местного налога. Передать налоговые полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, а также единого налога при упрощенной системе налогообложения на уровень представительных органов власти муниципальных образований.

4. Изменить существующий принцип зачисления штрафных санкций в бюджет по территориальному признаку должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.

В связи со всем вышеизложенным в диссертации также сделан вывод о том, что действующая на муниципальном уровне система статистической отчетности, методология разработки и сбора социально-экономических показателей слабо приспособлена не только для формирования налогооблагаемой базы, но и в целом для объективной оценки происходящих на муниципальном уровне экономических процессов.

Предложенные изменения позволят обеспечить муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности, определенность в долгосрочном планировании доходов и максимально обеспечат исполнение предусмотренных законодательством полномочий муниципального управления.

В диссертации вопросу оценки управленческой деятельности администрации муниципалитета уделено специальное внимание. В условиях рыночного хозяйства понятие эффективности управления муниципальным образованием становится ключевым. Это важнейший показатель, характеризующий деятельность местного самоуправления. Согласно Указа Президента России, ежегодно органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов должны представлять своему субъекту Российской Федерации сводный доклад о результатах мониторинга эффективности собственной деятельности и размещать его на официальном сайте субъекта РФ в сети «Интернет» до 1 октября года, следующего за отчетным.

Эффективность деятельности муниципальных образований может быть измерена определенной системой показателей, которые, во-первых, должны отражать изменяющиеся (улучшены, ухудшены) параметры и свойства муниципальных достижений в результате регулирующего воздействия со стороны различных субъектов (власти, населения, бизнеса).

Во-вторых, должны быть снабжены достоверной информацией, воспринимаемой населением муниципальных образований.

Диссертантом предложена методика разработки критериев оценки деятельности администраций муниципальных образований, в основе которой лежит разделение поселений по типам – городские и сельские. Предложенные критерии и установленная типология позволяют объективно оценить не только эффективность деятельности муниципальных образований определенного типа, но и сравнить их социально-экономическое развитие с идентичными поселениями на всей территории субъекта РФ и России в целом.

С целью определения рейтинга, свидетельствующего о динамике развития основных социально-экономических показателей, выполнен расчёт эффективности работы муниципальных образований, выявлен перечень наиболее значимых показателей (экономических – 14, социальных – 15) эффективности работы муниципальных образований муниципалитета, численные значения которых определялись из плановых документов, форм статистической и оперативной отчетности и рассчитывались в виде процентного отношения фактического значения к базисному конечному результату:

Хi = РiФ/Рiб х 100,

где Xi — процентное отношение i -г o частного показателя эффективности, %;

Pi Ф — фактическое значение i -г o экономического и социального показателя конечного результата за отчетный период, нат. ед.;

Pi б — базисное значение i -г o показателя конечного результата (план, норматив, факт предыдущего периода) за отчетный период, нат. ед.

Полученное в результате расчета численное значение (Xi) определяет в процентах конечный результат.

Стимулирование реализуется путем введения в оценку эффективности работы скорректированных значений показателей по формуле:

Уi = f (Xi),

где У i — численное значение скорректированного i -г o показателя конечного результата, %;

f ( Xi ) — математическая функция стимулирования i -г o показателя.

В диссертации наиболее целесообразным представляется стимулирование по «линейной восходящей» (У=Х), когда поощряется каждый процент достижения конечного результата, а при недовыполнении принимается фактическое значе­ние. Наиболее простой случай стимулирования «процент за процент» отражает основные положения экономической реформы применительно к оценочным показателям (объём валового муниципального продукта, среднемесячные доходы и т.д.).

Стимулирование по «линейной нисходящей» (Y=200-X), когда поощряется достижение результата с наименьшими затратами ресурсов, а за перерасход ресурсов начисляется меньшее число баллов. Постоянный коэффициент, равный 200, позволяет при Х=100 иметь эквивалентное значение скорректированного показателя У=100. Эта функция применима для таких ресурсных показателей, как доля населения с доходом ниже прожиточного уровня, криминогенной обстановки и т.д.

Весовые коэффициенты вводятся для ранжирования важности частных показателей эффективности и устранения разнонаправленности интересов сообщества. Частные показатели эффективности характеризуют вклад того или иного показателя в общую эффективность работы. Расчет частных показателей осуществляется на основе скорректированных значений показателей и весовых коэффициентов по формуле:

Пi=УiВi,

где П i — значение i — uo частного показателя эффективности работы муниципального образования, баллы;

В i – весовой коэффициент i -г o частного показателя, доли.

Комплексный показатель эффективности работы муниципального образования является численным измерителем достигнутых конечных результатов. Он же показывает эффективность работы в (П баллах) и является средним арифметическим отношением суммы частных показателей

к сумме весовых коэффициентов:

где n — число частных показателей эффективности .

Практическая ценность данного показателя заключается в возможности оценки динамики функционирования муниципального образования за различные периоды времени.

Определение рейтинга каждого муниципального образования способствует повышению эффективности деятельности не только местной власти, но и более активному участию населения в реализации задач социально-экономического развития территории.

Оценки деятельности органов местного самоуправления сами по себе характеризуют сложившееся положение на муниципальном уровне. Между тем, ясно, что многое зависит не только от работников муниципальных образований, но и от общей ситуации, в которой находится муниципальный уровень в стране. Для того чтобы муниципальный уровень занял подобающее ему место в общественной системе страны необходима комплексная корректировка муниципальной реформы.

В этих целях в диссертации предлагается, во-первых, разработка матрицы, объективно характеризующей муниципальное образование с учетом имеющегося в нем социально-экономического потенциала, возможности выбора обоснованного варианта его долгосрочного развития, бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) и т.п.

Во-вторых, изменение идеологии муниципальной реформы на основе ослабления жесткой встроенности местного самоуправления в систему централизованной, то есть, государственной властной вертикали; отказ от законодательно установленной унификации и стандартизации самоуправленческих структур и используемых ими механизмов и инструментов, которые не зависят от масштабов муниципальной территории, национальных, социально-экономических, исторических и т.п. особенностей и традиций населения; предоставления населению больших возможностей выбора и самостоятельности в формировании муниципалитетов.

Во втором разделе

В четвертой главе

Муниципализация повысила роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации, объединяющего городскую и сельскую территорию, выполняющего управленческие функции не только по организации и обслуживанию собственного, но и окрестного сельского населения

Малые города, связующее звено городской и сельской подсистем общества, влияют как на развитие городской сферы в целом, так и на сельскую сферу, создавая особую социально-экономическую муниципальную общность – жителей малых городов со своим укладом и условиями жизни и развития, со своей материальной основой, инфраструктурой, производственной и социальной структурой, и сельских жителей с особенностями сельской среды.

В диссертации выделены условия, формирующие в стране особенности малых городов как единого каркаса, скрепляющего муниципальный уровень управления, стимулирующего интеграционные процессы внутри муниципальных образований и формирующего их внешние связи, способствующего преодолению сложившейся к настоящему времени на этом уровне унификации управленческих механизмов производственной и социальной сферой (идентичность муниципальных полномочий на всей территории страны; единые схемы межбюджетных отношений; остаточность средств на развитие отдаленных поселений и т.п.).

Среди этих условий в диссертации рассматриваются:

Во-первых, выбор для самого малого города из возможностей, которыми чаще всего он обладает, оптимальной производственной специализации, базирующейся на диверсификации хозяйственной структуры, которая делает каждый малый город способным стимулировать развитие окружающей территории на основе интеграции городского и сельского ресурсного и социального потенциала, выбора разнообразных институциональных хозяйственных форм, начиная от малого предпринимательства и кончая кооперативными формами в разных сферах.

Во-вторых, сочетание материально-ресурсных и социальных основ, раскрывающих реальныйпотенциал малого города, опирающийся на специфику образа жизни и традиций его населения и населения окружающих малый город поселений.

В-третьих, выявление места малого города в общей территориальной структуре не только региона, но и страны, и его включённость в более крупные расселенческие системы. Причем формы такой включённости могут быть различными: или в качестве центра сельской территории, или в качестве функциональной структуры в развивающейся агломерации, или в качестве точечного населенного пункта на территориях нового освоения и т.п. Однако в любом из этих качеств малый город практически всегда будет выполнять функции реального муниципального центра.

В-четвертых, особую роль малый город и окружающая его сельская территория играют в управлении, организации и реализации ресурсно-имущественных отношений. Создание рынка недвижимости и включение в него объектов муниципальной собственности, прежде всего, на основе арендных отношений и развития малого предпринимательства, будет способствовать расширению видов трудовой деятельности в муниципалитетах и, соответственно, повышению уровня жизни населения, благоустройству поселений.

В-пятых, переход страны к рыночным отношениям придал импульс развитию малых городов как центров миниагломераций. В диссертации показано, что с точки зрения муниципального развития необходимо преодолеть влияние центростремительного фактора, усиливавшегося на протяжении всех советских лет, определявшего развитие муниципальной территории решениями центра, в том числе и все связи (транспортные, финансовые, информационные и другие).

Отчасти это сохраняется и в настоящее время (концентрация финансовых ресурсов в Московском регионе, например, или концентрация ресурсов в центральном поселении, местной столице; организация транспортной сети через местный центр и далее к центрам более высоких порядков и т.п.), что деформирует систему как социальных, так и экономических связей, угнетает развитие территорий, тормозит создание рациональной структуры поселенческой сети. Там, где в расселенческих системах каждое поселение, включая малые города, находит свое место, формируется муниципальная среда, развиваются различные формы интеграции, осуществляется взаимовлияние города и сельских поселений друг на друга и т.п., там дела обстоят значительно лучше, чем в периферийных или изолированных поселениях с неразвитыми формами связей.

До нынешнего трансформационного кризиса мини агломерации в целом по стране развивались довольно успешно. И более того, новый кризис жители агломераций переживают легче, чем жители моноспециализированных малых городов и поселений. Формирование мини агломераций свидетельствуют о том, что меняется и сам малый город. Задача местных администраций и населения в условиях муниципализации состоит в том, чтобы видеть перспективы города и возможные негативные и позитивные последствия их развития, в том числе и во взаимодействии малых городов с окрестной территорией, искать компенсационные варианты их совместного развития. В диссертации проведен анализ взаимосвязи урбанизационных и муниципальных процессов, динамика городских поселений, их место и роль в муниципализации страны.

Многое в развитии муниципального уровня управления зависит от региона, субъекта Федерации. Если условно разделить страну на центральные, окраинные, транзитные и северные регионы, то малые города в каждом из них выполняют функции, зависящие в большей мере от специализации территории в целом.

Для окраинных и северных регионов малые города выступают многофункциональными центрами, с развитыми внешними контактами. Муниципальная территория в таких случаях существенно выигрывает в развитии. Транзитные регионы формируют малые города – со значительными по масштабам предприятиями обрабатывающей промышленности, подключенными к потокам сырья, топлива, энергии и т.п. В данном случае, важное значение приобретают различные формы связей по разным направлениям. Малые города выступают и сырьевыми и топливно-энергетическими базами, вписываясь в региональную и муниципальную структуру хозяйства. Северные города, кроме названных окраинных функций, скрепляют территорию страны в единое административное и хозяйственное пространство.

Однако в условиях современного кризиса обостряются деформации, характерные как для малых городов (резкая социально-экономическая дифференциация, почти повсеместная потеря населения), так и для окружающей сельской территории и поселений (также потеря населения, исчезновение многих поселений, измельчание остающихся, перевод поселков городского типа в сельские поселения и т.п.).

Миниагломерации, сохраняя связанность территории, сдерживают потерю населения, ориентируют население на комплексное использование ресурсов, имеющейся инфраструктуры, сохранение сельской среды и т.п.

Однако в ряде случаев наблюдаются и серьезные противоречия, складывающиеся между отдельными малыми городами, не являющимися административными центрами районов и другими поселениями района. Ситуация обостряется, если малый город при этом оказывается донором, переросшим в производственном и социально-экономическом развитии возможности района, в котором он находится. Противоречия возникают, поскольку, во-первых, происходит не всегда обоснованное перераспределение средств из этого города в пользу других поселений района. Во-вторых, бюджетное развитие инфраструктуры проводится в центральном поселении даже, если потребности в этом других поселений и малого города-донора, выше. В-третьих, эти малые города оказываются в сложной ситуации, поскольку их территория искусственно (административными мерами) оказывается ограниченной, замкнутой в жестких рамках городских границ. Между тем город способен развиваться, что требует б о льшей территории. Для выполнения малыми городами их функций в развитии муниципального уровня необходимо определить стратегию развития малых городов страны, провести их типологизацию в целях поиска места каждого типа, как в муниципальных и региональных сообществах, так и в общественной системе страны в целом. От того, какой стратегический принцип будет положен в основу развития малых городов, будет зависеть не только судьба каждого отдельного малого города и прилегающей к нему территории, но и состояние основной части муниципальной сферы страны.

В пятой главе

В итоге первых этапов постсоветских преобразований, разрушивших реальный сектор экономики, в том числе промышленность, местный уровень (за исключением зон влияния крупнейших и крупных городов) стал характеризоваться тем, что в нем резко дифференцировались территории по степени развития и благоустройства, сократились или не развиты сферы приложения труда, ограничены межпоселенческие связи, повсеместно, а особенно в сельской местности, высок уровень безработицы, не развиваются или крайне медленно развиваются отрасли инфраструктуры, истощены и запущены земельные угодья и т.д.

В начале двадцать первого века местный уровень характеризуется тем, что в российских городах и поселках городского типа живет 73% населения, причем размещается это население на территории, занимающей чуть более 1% всей территории страны . Для такой огромной территории, какой является территория России, такая особенность расселения кажется противоестественной. Особенно, если учитывать, что до интенсивной урбанизации, пришедшейся на советский период, при значительной доле сельского населения, размещение населения по территории страны было более равномерным со всеми как плюсами, так и минусами подобного расселения.

В настоящее время на муниципальном уровне происходят процессы обратные тем, что были в годы активной урбанизации. Многие поселки городского типа и даже малые города, потерявшие промышленные предприятия, переводятся в сельские поселения (часто сугубо административным путем как в советское время осуществлялся обратный процесс).

Сокращение числа поселений захватило особенно сельскую местность. Согласно официальной статистике, приводимой в диссертации, уменьшается число сельских поселений, идет резкий процесс измельчения и обезлюживания их значительной части особенно в северных и восточных регионах, в нечерноземной зоне европейской части страны.

В диссертации в связи с влиянием расселенческо-поселенческого фактора доказывается необходимость новых подходов и новых форм развития, придания муниципальному уровню относительной самостоятельности на основе становления реального местного самоуправления и повышения экономической активности населения, становления муниципального хозяйства и предоставление ему больших законодательных возможностей шире использовать все виды местных ресурсов, развития локальных рынков, формирования всех видов инфраструктуры и межпоселенческих связей.

Третий раздел

В шестой главе

Организация социальной работы отчасти согласуется с проводимой в стране социальной политикой, отражая ее специфику и характер. Она проводится социальными работниками на уровне индивида, семьи, группы, территориальной общности, лиц, объединенных по различным признакам — производственному, по признаку сходности переживаемых проблем.

Социальная политика определяет специфику социальной работы, включающую деятельность по государственному социальному обеспечению, социальную защиту, социальную помощь, социальное воспитание, а также личную инициативу при благотворительности, самопомощь и взаимопомощь по линии различного рода неформальных (родственных, соседских, дружеских, профессиональных и т.п.) связей.

Социальная политика проводится в виде различных форм и вариантов государственной поддержки, что часто затрудняет выделение четкого содержания, определяющего характер социальной работы. Так, например, к социальной работе можно отнести всю ту деятельность, которая осуществляется в таких сферах как здравоохранение, включая санитарное обслуживание населения, образование, культура и т.п. Однако это, как показано в диссертации, расширительная трактовка, хотя по характеру исполнительских функций некоторые направления социальной работы схожи со специализацией работников этих сфер, но, в то же время, имеются принципиальные различия, поскольку социальная работа нацелена не столько на поддержку нуждающихся различными формами вспомоществования, сколько на возвращение и активизацию их собственной трудовой и хозяйственной деятельности, принятие самостоятельных решений по выходу из сложного положения и т.п.

Важнейшая функция муниципального уровня управления, которая в той или иной степени касается любого человека, связана с тем, что непосредственно на этом уровне в случаях наступления сложных жизненных и социальных обстоятельств ему, также как и другим нуждающимся, должна быть оказана помощь и поддержка. Различная по видам и формам подобная деятельность, объединяемая одним понятием «социальная работа», осуществляется людьми особого рода деятельности — социальными работниками.

Социальная работа ведется с группами населения, которые выделяются в так называемые «особые группы». В ходе рыночных реформ, усиления кризисных явлений, в России создалась ситуация, вызванная возникновением новых проблем, связанных с процессами трансформации, отягощенных падением производства; резкой поляризацией общества; обнищанием его значительной части; безработицей; введением рыночных механизмов в неадаптированную к ним социальную среду, при которой возникли новые и увеличились контингенты лиц, которые не адаптировались к новым условиям. Это вызвало растущее пьянство, увеличившееся число инвалидов в результате военных конфликтов и автомобилизации страны, общую криминализацию общества; рост наркомании, проституции, правонарушений, рост числа лиц освободившихся из мест заключения и т.п. К тому же имеются случаи принятия государственными органами непродуманных законодательных актов вроде Жилищного Кодекса РФ, ряд статей которого является основой появления бездомных людей.

Все это и многое другое (насилие в семьях, жертвы конфликтов на национальной почве, заброшенность поселений и т.п.), стало массовой практикой российской жизни. Дело не только в том, что существенно выросло число людей, требующих специальной поддержки, хотя это очень важно, но дело еще в том, что создаются, прежде всего, на муниципальном уровне, особая негативная воспроизводящаяся среда, вовлекающая в свой круг детей и молодежь, это маргинализирует общество, что наблюдается в отдельных поселениях. Преодоление этих явлений – одна из насущнейших задач современной России, в том числе или даже, прежде всего, с помощью процесса муниципализации. Конечно, при условии, что муниципальный уровень управления станет реально самоуправляющимся и финансово обеспеченным.

В диссертации социальная работа классифицирована по нескольким направлениям и видам. Первое среди этих направлений, включает те формы социальной помощи и поддержки, которые осуществляются по линии государства, постоянно воспроизводятся, являются важнейшими направлениями социальной политики. Это социальное страхование; социальная помощь и социальное обслуживание. Второе направление — эта та помощь, которая оказывается людям, временно попавшим в сложную социальную ситуацию.

Схожими для этих направлений социальной работы отчасти являются финансовые источники. Такими источниками выступают, прежде всего, государственный бюджет и в определенной мере коммерциализация здравоохранения, культуры и образования. Работники первого направления имеют вполне определенную профессиональную специализацию (учителя, врачи, работники культуры и т.п.), соответствующее образование, возможность повышать квалификацию и давно признаны в обществе в качестве специалистов, выполняющих устоявшиеся и четко определенные общественные функции.

Социальная работа второго направления выражается в форме социальной помощи с давних времен, как различными специализированными учреждениями, так и общественными помощниками – волонтерами, благотворителями, верующими и т.д. Социальная работа этого направления осуществляется на муниципальном уровне и нацелена на адаптацию бедных и социально уязвимых слоев населения к меняющимся жизненным условиях. Социальные работники осуществляющую эту работу также должны иметь специальное образование, учитывающее все многообразные нюансы жизненных перипетий.

В то же время следует иметь в виду, что социальная работа, хотя и является порождением социальной политики государства и определенной формой его деятельности, в том числе финансового обеспечения, осуществляется не только в сфере государственной деятельности, но и в общественных формах. Суть же различий заключается в том, что государство, в первую очередь, выражает общие интересы и через них реализует интереса частные, социальная работа направлена на оказание помощи конкретным лицам, группам, слоям и именно таким образом реализует общественные интересы.

Организация социальной работы и её состояние в известном смысле отражают состояние государства, существующие в обществе отношения, взаимовоздействие общества и социальных слоев, требующих его внимания и защиты. Для российских условий при больших пространствах страны важным является благополучие отдельных регионов, районов, поселений, которое не всегда может быть выявлено и оценено, и только состояние населения этих мест или отдельных групп, требующих общественной помощи, указывают на реально сложившееся положение и образовавшиеся трудности. Как правило, выявление подобных ситуаций происходит именно на муниципальном уровне.

В седьмой главе

Принципы организации социальной работы, диктуются нуждами и потребностями людей. Именно эти потребности должны определять особенности организации социальной работы. В диссертации сформулированы и выделены основные характеристики и черты социальной работы, свидетельствующие о том, что она должна проводиться, причем именно на муниципальном уровне. Во-первых, социальная работа ориентируется не только на отдельного человека, но и на конкретную семью, на определенное сообщество, опираясь при этом на социально-экономический уровень и иные экономические и социальные возможности, как всего общества, так и конкретного муниципалитета. Во-вторых, социальная работа, носит двухуровневый характер. С одной стороны, она осуществляется государством, специализированными государственными службами в масштабах всего общества, с другой стороны, в ней принимают участие отдельные члены общества в форме благотворительной деятельности, волонтерского участия, само и взаимопомощи и т.п. В-третьих, социальная работа нацелена как на постоянную поддержку определенных категорий населения, так и на реабилитацию различных групп, оказание им временной помощи и поддержки. В-четвертых, эффективность социальной работы во многом определяется той сетью социальных учреждений, которая развита как по вертикали, в рамках субъекта федерации, так и по муниципальной горизонтали, свидетельствующей о масштабах организации, оптимальных размерах социальных учреждений, их обустройстве и т.п., а также о филиальной организации тех и других. В-пятых, важнейшими принципами организации социальной работы, как и социальной политики, является адресность, гарантированность, комплексность и оперативное реагирование, реализация чего возможна, прежде всего, на муниципальном уровне управления. В-шестых, эффективность социальной работы определяется во многом состоянием социального партнерства на муниципальном уровне по разным направлениям: между различными органами власти, в том числе организуемое местным самоуправлением; между общественными организациями и бизнесом; между властью и бизнесом (муниципально-частное партнерство, например); между социальными службами и семьями, между социальными службами и сообществами, социальными службами и социальными группами и т.п. В-седьмых, развитие рыночных отношений существенно расширило возможности социальной работы и системы социального обслуживания, увеличив как число участников с той и другой стороны, так и демонополизировав социальное обслуживание, как отрасль экономики на основе развития рынка социальных услуг и расширения источников их финансирования, включая различного рода гранты, благотворительность и т.п. В-восьмых, с введением рынка существенно расширился круг поставщиков социальных услуг, а также формы и механизмы их предоставления. Наряду с традиционными, организованными на уровне муниципальных образований, формами предоставления социальных услуг в настоящее время все шире используются конкурсные механизмы отбора и финансирования социальных услуг на основе социального заказа. Услуги стали предоставляться негосударственными структурами, предлагающими социальные услуги, а также общественными организациями. Пока, правда, активность общественных организаций по предоставлению социальных услуг остается крайне низкой, наиболее заметными являются религиозные организации. В-девятых, социальная активность структур, предоставляющих социальные услуги и оказывающих благотворительную помощь, экономически не поощряется государством. Между тем, одни из задач государства и социальных служб искать и предлагать новые формы благотворительности, чему способствовали бы различного рода стимулы, исходящие от государства. Это станет возможным при условии, что, по примеру развитых стран, России также найдет формы и способы поощрения благотворителей и всех желающих оказать различные формы помощи нуждающимся. В-десятых, должны в большей мере учитываться при несении социальной службы традиции и ментальность населения, которому такая помощь оказывается. Это очень важное условие и на него следует обращать особое внимание при подготовке социальных работников и оказании конкретной социальной помощи.

Все вышеназванные черты, характеризующие социальную работу и в целом организацию социальной службы, связаны с муниципальным уровнем, на нем они формируются, функционируют, отражая нужды населения и возможности обеспечения этих нужд.

До сих пор недостаточно внимания уделяется поиску приемлемой для условий России модели социальной деятельности, в том числе и становления социальной работы, методов ее осуществления, подготовки специализированных кадров. В стране постепенно начинают действовать целевые социальные программы, возникшие на муниципальном уровне, помогающие людям преодолеть асоциальное поведение и наладить более или менее нормальную жизнь. (В диссертации анализируются такие примеры).

Если говорить о концепции и стратегии развития социальной работы в современной России, то их разработка несомненно должна вестись на федеральном уровне с выделением особенностей и основных черт конкретных регионов, что же касается тактики организации, функционирования и реализации социальной работы, то есть управления ею, то это возможно только на муниципальном уровне, где могут быть объединены и успешно использованы основные формы и виды социальной поддержки и социальной инициативы, где возможен контроль над деятельностью, как специальных социальных служб, так и общественных форм социальной деятельности. Проведенный в диссертации анализ по муниципальным образованиям ряда регионов об этом убедительно свидетельствует.

С точки зрения управления на муниципальном уровне в современных условиях особое значение приобретает ориентация социальной работы на развитие и поддержку инициатив населения по его самоорганизации и кооперации в целях решения хозяйственных и социальных проблем, контроля за действиями местных органов власти, усиления их ответственности перед населением. Это важнейшее направление как социальной работы, так и муниципального управления развито наиболее слабо. Оно должно стать одним из показателей реальной сформированности территориальных сообществ и эффективного управления на муниципальном уровне.

заключении

3. Перечень публикаций автора по теме диссертации

Монографии

1. Макущенко Л.В. Малые города в структуре российского общества: основы социально-экономического развития: Монография — М.: ИЭ РАН, 2006. — 8,4 п.л.
2. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России: Монография. — М.: Наука, 2008. — 14,5 п.л.
3. Макущенко Л.В., Барсов Е.В. Жилищные отношения и муниципальный уровень в социально-экономическом развитии России: Монография. – М., 2008. – (лично автора 7 п.л.)
4. Макущенко Л.В., Хасанова В.Н., Шкляева Н.А. Система профессионального образования и региональный рынок труда: механизм взаимодействия: Монография. — Сургут: СурГПУ. – (лично автора 7 п.л.) (в печати)
5. Макущенко Л.В. Становление муниципального уровня в современной России: функции, структура, управление. Монография – М.: «Современная экономика и право» — 21,5 п.л.
6. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России: Научный доклад — М.: ИЭРАН, май-июнь 2007. — 5,7 п.л.

По перечню ведущих рецензируемых научных журналов