Эффективность природоохранной деятельности и методы ее оценки

метки: Среда, Метод, Природоохранный, Загрязнение, Деятельность, Охрана, Выброс, Экологический

В связи со сложившейся критической ситуаций из-за истощения природных ресурсов во всех странах мира признана необходимость теоретических разработок и практических шагов в формировании природоохранной политики, предусматривающей заботу о сохранении природы, «качества» окружающей человека природной среды, о рациональном использовании существующих и потенциальных энергетических ресурсов, поддержания экологического равновесия в природе. Политика сохранения природной среды воплощается в форме крупных национальных программ, в которых предусматривается взаимодействие органов государственного управления, частного сектора, науки, финансовых учреждений. Во всех странах приняты целые своды законов об охране природы и ее отдельных компонентов. В них закрепляется новая функция государства по регулированию природоохранной деятельности, а также определены права и обязанности природопользователей. Вереницу законодательной пирамиды обычно венчает единый генеральный закон об охране природы, устанавливающий общие основы и цели политики и призванный обеспечить концептуальную однородность и целостность всей законодательной практики в области природопользования.

Государственное вмешательство в сферу природопользования в отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики — общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики — воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики — государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики — контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого — либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.

Предметом исследования данной курсовой работы является природоохранная деятельность и ее эффективность.

Объектом исследования является Российская Федерация и некоторые зарубежные страны (США, Япония и т.д.).

Целью курсовой работы служит изучение сущности природоохранной деятельности, государственного и административного регулирования природопользования, анализ методов оценки эффективности природоохранной деятельности, а также рассмотрение их практического применения.

Особенности маркетинговых и социологических исследований

... находят в прикладной социологии (например - политической) и маркетинге. Цели, задачи, методология, ограничения и анализ при проведении социологических и маркетинговых исследований ... в этом смысле хорошие социологические исследования выступают в качестве "установочных" по отношению к маркетинговым исследованиям. Если исследователь рынка приступает к масштабному маркетинговому исследованию, ...

Задачи, которые ставятся заключаются в следующем:

изучение теоретических аспектов управления природоохранной деятельностью

изучение сущность и значение управления природоохранной деятельностью

анализ существующих методов оценки эффективности природоохранной деятельности

анализ методики определения экономической эффективности

рассмотрение вопросов государственное и административное управление природоохранной деятельностью

совершенствование природоохранной деятельности на основе российского и зарубежного опыта

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

1.1 Основные положения и сущность управления природоохранной деятельностью

Природоохранная деятельность — все виды хозяйственной деятельности предприятий, направленные на уменьшение и ликвидацию отрицательного воздействия на окружающую среду, сохранение, улучшение и рациональное использование природно-ресурсного потенциала страны. Защита окружающей среды — это комплексная проблема, которая может быть решена только совместными усилиями специалистов различных отраслей науки и техники. Наиболее эффективной формой защиты окружающей среды от вредного воздействия промышленных предприятий является переход к малоотходным и безотходным технологиям. Это потребует решения целого комплекса сложных технологических, конструкторских и организационных задач [5, c.135].

Проблема управления природоохранной деятельностью еще в начале 70-х годов ХХ века приобрела статус одной из самых приоритетных и острых проблем, стоящих перед человечеством. Известно, что достаточно сложно одновременно сохранять темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических задач и проблем сохранения окружающей природной среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью как в России, так и за рубежом [9, c. 24-27].

Необходимость государственного вмешательства в управление качеством окружающей среды возникает в том случае, когда фактический уровень качества окружающей среды не является приемлемым для общества, а рынок не обеспечивает, достаточных стимулов для улучшения ситуации. В распоряжении правительства есть множество различных инструментов для того, чтобы воздействовать на поведение как производителей, так и потребителей.

Экологизация промышленного производства должна развиваться по следующим направлениям: совершенствование технологических процессов и разработка нового оборудования с меньшим уровнем выбросов вредных примесей и образование отходов; широкое внедрение экологической экспертизы всех видов производств и промышленной продукции; замена токсичных и не утилизируемых отходов на нетоксичные и утилизируемые; широкое применение дополнительных методов и средств защиты окружающей среды. В качестве дополнительных средств защиты применяется различное очистное оборудование, к которому относятся аппараты и системы очистки газовых выбросов, сточных вод и т.п. в окружающую среду. Перечисленные мероприятия позволят снизить выброс вредных веществ в окружающую среду и тем самым более полно использовать природные ресурсы. Таким образом, рациональное использование ресурсов и обеспечение природоохранной деятельности являются общей задачей, которую должны решать специалисты различных областей науки и техники [3, c.56].

При исследовании системы «Предприятие — Население — ОС» потребности населения растут, причем не всегда пропорционально росту их численности, а более высокими темпами вследствие расширения ассортимента, количественного и качественного роста потребления. Удовлетворить эти непрерывно увеличивающиеся потребности можно за счет развития производства. Развитие производства связано с воздействием на окружающую среду, которое может превосходить установленные для конкретного предприятия нормативы. Появляется потребность в проведении природоохранных мероприятий, которые связаны с определенными затратами и могут повлиять на увеличение себестоимости выпускаемой продукции, объем реализации и как следствие уменьшении прибыли предприятия [11, c. 142].

Загрязнение окружающей среды со стороны предприятий во многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Загрязнение только атмосферного воздуха сопровождается массовой гибелью лесов, снижением урожайности сельскохозяйственных культур, ставит под угрозу безопасность людей. Общий экономический ущерб глобального масштаба при этом исчисляется каждый год десятками миллиардов долларов.

Все это ставит перед государством, обществом и каждым отдельным человеком объективное требование — учитывать воздействие производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее удовлетворять жизненные потребности людей в сочетании с охраной и воспроизводством природной среды, -это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке.

Достижение экологически разумного компромисса между предприятием, населением и окружающей средой возможно с помощью методов управления, способных регулировать взаимодействие системы «Предприятие-Население-ОС» на экологически безопасном уровне и в целом позволит достигнуть устойчивого развития страны и общества [13, c.21-25].

Таблица 1 — Влияние методов управления природоохранной деятельностью на управляемые параметры

Методы управления природоохранной деятельностью	Управляемые параметры	Сокращение загрязнения ОС в процессе потребления
	Производство и реализация	Сокращение загрязнения ОС в процессе производства
	Прибыль	Себесто- имость	Каче- ство	Престиж	Снижение выбросов	Снижение сбросов	Сокращение отходов
Экономические методы управления:
1	2	3	4	5	6	7	8	9
1	2	3	4	5	6	7	8	9
1. Плата за загрязнение ОС	+*	+*			+	+	+
2. Налоги за загрязнение ОС	+				+	+	+	+
3. Плата за продукцию		+	+	+	+	+	+
4. Экологическое страхование		+			+	+	+
5. Субсидии			+	+	+	+	+
6. Система залогов		+	+	+	+	+	+	+
7. Принцип «пузыря»		+	+	+	+	+	+	+
Административные методы управления:
1. Установление нормативов	+				+	+	+	+
2. Стандартизация	+		+	+	+	+	+	+
3. Лицензирование	+				+	+	+
4. Экологический аудит	+		+	+	+	+	+
5. Сертификация	+		+	+	+	+	+	+

*Платежи за загрязнение ОС сверх предельно допустимых нормативов осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, а платежи за ПДВ осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг).

Система находится в постоянной динамике в соответствии с выбором тех или иных воздействующих на нее методов управления с целью поддержания устойчивого развития и повышения эффективности управления. Однако следует учитывать, что методы управления природоохранной деятельностью обладают определенной строго ограниченной эффективностью применения, позволяющей решить возникшие проблемы в сфере природоохранной деятельности. Иногда применение метода может быть по крайней мере бесполезным.

К основным функциям управления природоохранной деятельностью относятся: стимулирование, перераспределение, регулирование, контроль, аккумулирование и мотивация. В Приложение А представлены функции природоохранной деятельности, реализуемые с помощью различных методов управления, и их воздействие на природоохранную деятельность.

На основе анализа Приложения А, выделяются три группы методов управления, дополняющих или дублирующих друг друга по реализуемым функциям [5, с.164]:

• I группа: установление нормативов, лицензирование, сертификация;
• II группа: стандартизация, экологический аудит;
• III группа: плата за загрязнение окружающей среды, налоги за загрязнение окружающей среды, экологическое страхование.

В первую группу вошли административные методы управления. В основном они выполняют функции регулирования и контроля, характеризуются низкой эффективностью в достижении целей охраны окружающей среды и в отношении затрат на их осуществление. Главным недостатком административных методов управления является то, что они не стимулируют к поиску наиболее эффективных решений.

Вторая группа методов управления относится к системе экологического менеджмента. Стандартизация и экологический аудит мотивируют предприятия применять принципы экологического менеджмента, что в свою очередь привлекает внимание международных экологических организаций и международной общественности к предприятию, а также дает дополнительные возможности для развития отношений с деловыми партнерами за рубежом; создает кредит доверия в отношениях с инвесторами, органами местной власти и государственного экологического контроля, населением; открывает возможность для укрепления и расширения позиций предприятий на международных товарных и финансовых рынках.

Деятельность в области экологического менеджмента способна привести к существенному экономическому эффекту за счет экономии и сбережения сырья, материалов, энергетических ресурсов, уменьшения экологических платежей и штрафных санкций.

Третья группа содержит экономические методы управления, реализующие следующие функции: стимулирование, перераспределение и аккумулирование.

Страхование является одним из методов управления риском в природопользовании. Его задача состоит в перераспределение потерь среди большой группы физических и юридических лиц, подвергшихся однотипному риску. Для стимулирования предприятий быстро и эффективно реализовать природоохранные программы у страховых компаний существует реальный механизм повышения и понижения тарифных ставок. Несмотря на то, что тарифные ставки дифференцируются в зависимости от отрасли производства, в которой работает предприятие, пожелавшее заключить договор экологического страхования, они в большей степени выполняют аккумулирующую функцию. Экологическое страхование обеспечивает возможность компенсации части причиняемых загрязнением окружающей среды убытков и создает дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятий [14, с.36-38].

Налоги за загрязнение ОС относятся к мерам прямого регулирования природоохранной деятельности. Их достаточно сложно применять, в то время как механизм применения природоохранных платежей органично вписывается в функционирующую систему, т.к. создается на базе системы долгосрочных экономических нормативов.

Плата за загрязнение ОС призвана стимулировать предприятия к проведению природоохранных мероприятий. Однако, в сложившейся на сегодняшний момент экономической обстановке невозможно сразу установить уровень платы, соответствующий реальным потребностям природоохранной деятельности, поэтому изначально платежи будут выполнять аккумулирующую и перераспределительную функции. Кроме того, природоохранные платежи не могут выполнять все возложенные на них функции одинаково эффективно.

1.2 Нормативная правовая основа природопользования

Для защиты окружающей среды от загрязнения, ее рационального использования в различных странах мира разрабатываются природоохранные законодательства и правовые механизмы, обеспечивающие юридические принципы сохранения природных ресурсов и среды обитания. В разработанных национальных природоохранных законодательствах присутствует раздел международного права. Конференция ООН в Рио-де-Жанейро (1992г.) в декларации по окружающей среде юридически закрепила два основных принципа природоохранного права [11, c. 123].

Государства должны осуществлять эффективное законодательство в области охраны окружающей среды, разрабатывать нормативы, отражающие реальную ситуацию в области охраны окружающей среды.

Государство должно разрабатывать законодательство, обеспечивающее ответственность за загрязнение окружающей среды, компенсацию за нанесение экологического ущерба.

Главным, основным принципом декларации является то, что каждое государство должно иметь жесткое национальное природоохранное законодательство, но вместе с тем и разумное, обеспеченное соответствующим уровнем науки, техники и экономики.

Международное право решает две основные задачи: регулирование отношений субъектов международного права в сфере охраны окружающей среды и обеспечение рационального природопользования.

Решением Комиссии международного права ООН все международные правонарушения делятся на международные преступления и деликты. К международным преступлениям Комиссия отнесла массовое загрязнение окружающей среды.

В Российской Федерации основным законом по окружающей среде является закон: “Об охране окружающей среды”. Этот закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы: добычи природных ресурсов и их использования, вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, соблюдения законности и правопорядка в интересах человечества.

Правовая основа охраны природы в РФ состоит их четырех основных групп юридических актов [1].

Первая группа актов направлена на регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению ресурсов.

Вторая группа заключается в организации институтов воспитания, подготовки кадров, финансировании, материально-техническом обеспечении природоохранных действий.

Третья группа актов направлена на организацию Государственного и общественного контроля за выполнением природоохранных мероприятий.

И последняя группа — юридическая ответственность за правонарушения.

Как отмечалось выше, основой экологического законодательства в РФ является Закон “Об охране окружающей среды”, принятый в январе 2002г., вместо закона “Об охране окружающей природной среды” 1991 г.

Закон является главным законодательным актом, регулирующим природоохранные отношения. Он обеспечивает решение следующих задач: сохранение природной среды, предотвращение ее загрязнения, оздоровление и улучшение качества окружающей среды. Он направлен на научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества с обеспечением права человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве такого обоснования выступают предельно-допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду: превышение предельно-допустимых норм объектом является экологическим правонарушением.

Особенно важным является то, что Закон закрепляет экономический механизм охраны окружающей среды, обязательность экологической экспертизы; государственного экологического контроля за деятельностью предприятий, ограничения, прекращения их деятельности в случае негативного воздействия на природную среду, меры административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде.

В Законе отражен порядок действий при чрезвычайных ситуациях и на особо охраняемых территориях. В соответствии с Законом чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий устанавливают высшие органы власти РФ.

Отражен в Законе и вопрос о порядке разрешения споров в области охраны окружающей среды и ответственности за экологические нарушения, которые подразделены на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную. Установлен порядок возмещения вреда, причиненного природной среде.

Несмотря на юридическую точность, четкость основных положений Закона об экологических нарушениях, ответственности, платы за загрязнение окружающей среды, он не лишен недостатков. К примеру, отмеченный уже в главе 4 казус с ликвидацией экологических фондов, прекращении, по сути, платежей за загрязнение окружающей среды, нарушение основного принципа — “загрязнитель платит”, принципа целевого использования средств от загрязнителей природной среды (предприятий) следует отметить, что решением Конституционного Суда от 10.12.2002 г. данное Постановление Правительства отменено. Восстановлен прежний порядок определения платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия от производственной деятельности. Можно считать, что практически полностью произошел возврат к старым нормативам 1991 г.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» РФ, в сочетании с другими законами и актами, дает основание для создания в России цельного природоохранного законодательства.

Эффективность Закона, его механизмов зависит от уровня организационной деятельности органов контроля, материально-технического обеспечения природоохранных мероприятий, реализуемых на предприятии и др.

2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Мировой опыт в области охраны окружающей среды показал, что предотвратить, прекратить загрязнение среды возможно только усилиями всех или большинства стран мира, на основе международных договоров и соглашений. Международное право является регулятором и гарантом защиты окружающей среды — это комплексная система правовых принципов.

Объектами охраны природы являются естественные экологические системы: земля; поверхностные и подземные водоемы; атмосферный воздух; леса и растительность; животный мир; природные ландшафты. Охране подлежат памятники природы и архитектуры, заповедники, заказники, редкие виды животных и растений.

2.1 Административные методы регулирования природоохранной деятельности

Административные методы природоохранного регулирования являются доминирующими во многих странах мира. Одна из самых распространенных форм административного регулирования — введение нормативов или стандартов, обязательных к исполнению для загрязнителей.

Существует несколько типов экологических стандартов:

— Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрен показатель предельно допустимой концентрации (ПДК) данного вещества в окружающей среде. Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих ПДК, не оказывает существенного негативного влияния на здоровье человека, состояние экосистемы. Стандарты качества окружающей среды не могут напрямую использоваться в управлении, однако они позволяют определить, какой суммарный уровень загрязнения может быть разрешен всем источникам загрязнения на данной территории.

— Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сбросов или выбросов из данного источника после применения очистных мероприятий. Такие стандарты обычно определяются на основе ПДК. При этом суммарные выбросы не должны превышать величину, соответствующую нормативам ПДК. Обычно расчеты, стандартов воздействия проводят с учетом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение. Такие стандарты, как правило, выражаются в количестве выбросов загрязнителей единицу времени (граммов в час, тонн в неделю и др.)[2].

— Технологические стандарты устанавливают определенные требования для производственного процесса или очистной технологии. Например, в странах ЕС и США в качестве технологических стандартов используются так называемые наилучшие доступные технологии (они доступны в системе Интернет).

Такой стандарт означает, что предприятия-загрязнители должны выполнять требование соответствия природоохранной технологии некоему эталонному уровню.

• Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример такого стандарта — норматив содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.д.

Помимо стандартов, зачастую используются и другие меры административного воздействия на загрязнителей окружающей среды.

Прямые запреты. Эта мера применяется, если воздействие на окружающую среду оказывается настолько нежелательным, что эффективным становится только запрещение производственной и иной деятельности. В качестве примеров можно привести запрет на использование ДДТ в сельском хозяйстве, международное запрещение производства и потребления хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой Земли. Таких примеров можно привести немало.

Сертификаты на использование земли или воды выдаются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования. Вместе с системой стандартов они служат для защиты от незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии предоставляют право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы загрязняющего вещества и т.п [6].

Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для сбора и представления информации о потенциальных издержках экологического воздействия проектов. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации того или иного инвестиционного проекта, о возможностях применения и издержках на очистные технологии, об альтернативах осуществления проекта, элементах устойчивого развития с указанием невозобновимых потерь ресурсов. Процедура ОВОС позволяет оценить уникальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительства химических комбинатов и другие проекты, сопряженные со значительным воздействием на окружающую среду.

Экономическое регулирование природоохранной деятельностью

Среди экономических инструментов управления природоохранной деятельностью основное место занимают налоги (платежи).

Они обычно выражаются в виде платы за загрязнение или потребление ресурсов. Налоги и платежи за загрязнение хороши тем, что предоставляют максимальную свободу загрязнителю в выборе природоохранной стратегии, позволяющей эффективно перераспределить и минимизировать издержки снижения выбросов.

На практике используется целый ряд различного рода платежей и сборов, цель которых — повлиять на поведение предприятий и физических лиц, с тем, чтобы снизить их негативное воздействие на окружающую среду. Различаются прямые и косвенные экологические налоги (платежи).

Так, платежи за выбросы являются прямым инструментом, поскольку дают загрязнителю прямой стимул (экономическую выгоду) для снижения выбросов вредных веществ. Платежи за экологически грязную продукцию, которая приводит к увеличению загрязнения в процессе ее производства или потребления, представляют собой косвенный инструмент, поскольку поощряют снижать потребление такой продукции, что опосредованно приводит к снижению загрязнения [17, c.26-30].

Платежи за загрязнение являются наиболее эффективной с экологической точки зрения формой платежей. Как показывает опыт различных стран, в том числе и России ставка платежа за загрязнение на практике оказывается значительно ниже, чем необходимо для оптимизации загрязнения. В то же время экологические налоги (платежи) обеспечивают получение дополнительных доходов, которые могут использоваться для решения природоохранных задач. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой, в которых значительная часть финансирования природоохранных проектов осуществляется за счет экологических фондов, где аккумулируются доходы от платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды.

В определенных случаях налоги могут оказаться гораздо более эффективными, чем стандарты.

Наряду с налогами (платежами) существует множество других видов экономических инструментов воздействия на источники загрязнения, на некоторых из них мы остановимся ниже.

Субсидии, платежи пользователей на покрытие административных расходов (например, на размещение отработанных сточных вод), платежи за экологически грязную продукцию, системы обязательной ответственности. Если налог или платеж за загрязнение определяются на основе некоторого предельного уровня ущерба и устанавливаются до появления загрязнения, то в системе обязательной ответственности ущерб рассчитывается по факту выброса для каждого отдельного случая. При этом предполагается, что загрязнитель должен каким-либо образом компенсировать возникший ущерб: очистить и восстановить природный объект, выплатить возмещение пострадавшим от загрязнения окружающей среды и т.д.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (или система «депозит-выплата»).

При такой системе, покупая товар — потенциальный загрязнитель, потребитель вносит некоторую дополнительную плату, которая при определенных условиях возвращается ему обратно. Примером может служить хорошо известная система возврата пустых бутылок, применяемая в различных странах мира.

Информационные системы. Полнота информации о воздействии на окружающую среду зачастую играет роль, подобную экономическим стимулам. Например, если предприятие предоставляет информацию об экологической составляющей его деятельности, это может способствовать изменению спроса на продукцию предприятия. [10, c 205].

Рыночное управление природоохранной деятельностью

Рыночные методы предполагают создание рынка квот на выбросы загрязняющих веществ (или на использование природных ресурсов).

При этом определяется некоторый социально приемлемый уровень антропогенного воздействия и в соответствующем объеме выпускаются официальные разрешения на выбросы (квоты, сертификаты), распределяемые среди источников загрязнения, вторые разрешается свободно покупать и продавать на рынке.

Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования предполагают существование основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей сделки по торговле квотами и обеспечивающей контроль за соответствием реальных выбросов имеющимся квотам. К ней относятся биржи, брокерские конторы, система распространения информации о спросе и предложении рынке, система регистрации сделок и мониторинга выполнения обязательств участвующих сторон и т.д.

Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» предполагает, что объем допустимых выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет перераспределения квот на выбросы смогут наиболее выгодно снизить их до этого уровня. В данном случае предприятия, которые имеют возможность эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот другим предприятиям, находящимся в «пузыре». Зачастую за счет эффекта экономии на масштабах производства крупные источники (тепловые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более экономично снизить выбросы, чем мелкие (например, котельные), поэтому торгов квотами позволяет получить существенную экономию природоохранных затрат на обеспечение заданного качества окружают среды в целом для региона.

Границы «пузыря» задают территориальные ограничения на торговлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство и соответственно увеличить свои выбросы, попадает в рамки жестких экологических ограничений на загрязнения окружающей среды в регионе. Перед предприятием стоит выбор: создать надежную систему очистки на производстве или купить разрешения на дополнительные выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предприятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на сокращение выбросов на уровне, соответствующем количеству имеющихся у предприятия разрешений, превышают предельные затраты других предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей, которые смогут усовершенствовать свои очистные системы и снизить выбросы. В результате общая величина загрязнения не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму [18, c. 200].

Банки нрав на загрязнение. В некоторых случаях целесообразно предоставить загрязнителям возможность «откладывать» загрязнение на последующие периоды. Тогда создается так называемый банк прав (квот) на загрязнение. При этом фирмы, сокращая выбросы в данный момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас прав, продающим и покупающим их, а, кроме того, выполняет учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования. Банки могут предоставлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т.е. временные права на увеличение выбросов.

Биржи нрав на загрязнение. Развитие рынка квот на загрязнение требует формирования системы торговли, включающей посреднические организации типа бирж, где осуществлялись бы сделки по торговле квотами на выбросы. Нередко эти функции могут брать на себя уже действующие фондовые биржи, которые имеют соответствующую инфраструктуру и персонал. Торговля квотами может осуществляться с помощью Интернета, при этом трансакционные издержки снижаются до минимума [7, c.17-24].

При определении ставки налога, позволяющей достичь оптимального уровня загрязнения, практически невозможно избежать ошибки. К тому же с течением времени ситуация в экономике меняется и требуется постоянный пересмотр этой ставки, что делает налог чрезвычайно неудобным инструментом. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой и развивающихся стран. Показательным примером может служить введение платежа за выбросы загрязняющих веществ в России, ставка, которого пересматривалась, но не «успевала» за инфляцией. В итоге ее величина в реальном выражении снизилась до минимума. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налог не гарантирует достижения желаемого состояния окружающей среды. В то же время рынок разрешений на выбросы основывается на том, что объем выбросов, ограничен и не может быть превышен ни при каких условиях (в противном случае нарушителя ожидает огромный штраф или уголовная ответственность).

Кроме того, экологические организации и граждане, обеспокоенные состоянием окружающей среды, могут выкупать на рынке разрешения на выбросы и уничтожать их, снижая тем самым объем разрешенных выбросов. Цена, уплачиваемая за эти разрешения, будет отражать социальную цену прав на выбросы.

Предприятие 1 платит предприятию 2 фактически за дополнительное снижение выбросов. Таким образом, деньги, уплаченные первым предприятием, в значительной мере идут на природоохранные нужды. Торговля правами на выбросы позволяет переместить ‘имеющиеся деньги туда, где можно добиться наибольшего сокращения выбросов. В случае с налогом деньги уходят из системы в государственный бюджет (либо в специальные природоохранные фонды).

Эти доходы не всегда эффективно расходуются на природоохранные нужды. Предпринимателю в данной ситуации нужно найти средства и на уплату налогов, и на осуществление природоохранной деятельности. Такая задача, особенно в условиях переходной экономики, трудно выполнима. Поэтому, скорее всего, предприятие не заплатит налоги, и не будет осуществлять природоохранные мероприятия.

Сравнение двух систем управления — налогов и торговли правами на выбросы — позволяет сделать вывод, что торговля обладает рядом преимуществ, делающих эту систему более привлекательной.

Эффективность применения различных инструментов экологической политики зависит от ряда факторов, среди которых можно выделить: тип загрязнителей, экологическую ситуацию в регионе, возможности использования природоохранных технологий и т.д. В литературе представлен целый ряд преимуществ экономических инструментов перед административными мерами, которые связаны с их статической и динамической эффективностью, а также возможностью получения дополнительных доходов.

2.2 Оценка экологического воздействия и ущерба

природоохранный деятельность оценка регулирование

Чаще всего экологическая составляющая выступает в виде эколого-экономического ущерба — отрицательной величины, что снижает эффективность проектов.

Под экономическим ущербом от деградации окружающей среды (или эколого-экономическим ущербом) понимается денежная оценка негативных изменений в окружающей среде в результате ее загрязнения, в качестве и количестве природных ресурсов, а также последствий таких изменений. Экологический ущерб и его последствия могут проявляться в самых различных видах и областях: ухудшение здоровья человека из-за потребления загрязненной воды и загрязнения воздуха (социальный ущерб), снижение урожайности в сельском хозяйстве на загрязненных выбросами промышленности землях, уменьшение сроков службы оборудования из-за коррозии металлов и т.д. Обычно при измерении ущерба природе сначала выявляются изменения/ухудшения в натуральных показателях, а затем дается их экономическая оценка [9, c. 24-27].

В теоретическом плане довольно хорошо изучен такой вид ущерба, как экономический ущерб от загрязнения окружающей среды. Вместе с затратами на предотвращение загрязнения он составляет экологические издержки производства. Имеются и практические подходы к расчетам ущерба. В 80-е годы в стране была разработана достаточно простая методика оценки ущерба (авторы К.Г. Гофман, О.Ф. Балацкий и др.), связывающая натуральные показатели объемов выбросов, их опасность, региональные особенности с экономическими показателями. Однако эта методика вызывает ряд критических замечаний как практического, так и теоретического характера, так что к ее использованию надо относиться осторожно.

Основные направления оценки.

Одна из важнейших задач экономических мероприятий, связанных с той или иной степенью экологического воздействия, состоит в минимизации экологического ущерба. Имеется ряд экономических подходов, позволяющих оценить экологическое воздействие. Наиболее разработаны подходы по двум направлениям.

Использование имеющихся (рыночных) цен для оценки воздействия на товары и услуги. В рамках этого общего подхода возможно применение следующих методов:

• изменение продуктивности, производительности (уменьшение урожайности в сельском хозяйстве, сокращение уловов рыбы, уменьшение прироста биомассы и деградация лесов и пр.);
• ухудшение качества жизни (или «метод потери дохода») (рост заболеваемости, смертности, ухудшение условий рекреации и пр.);
• альтернативная стоимость;
• сокращение сроков службы имущества (зданий, оборудования и пр.).

Оценка, основанная на использовании величины непосредственных затрат, расходов.

Второе направление, связанное с затратами, более очевидно. Используемые здесь методы: затратная оценка ценности природных благ, метод приведенных затрат (анализ затраты/эффективность) [2, c. 65].

Рассмотрим более подробно первое направление оценки экологического воздействия, связанное с использованием имеющихся (рыночных) цен.

По всем перечисленным в рамках этого направления методам возможно получение натуральных показателей, отражающих ухудшение экологической ситуации и экологический ущерб, которые могут быть оценены в стоимостной форме. Важное достоинство перечисленных подходов — возможность использования рыночной цены для оценки воздействия на товары и услуги.

Здесь обычно применяются прямые методы анализа затрат и выгод с учетом экологических последствий воздействия проектов. Воздействия могут оказываться как на природные системы (сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство), так и на искусственно созданные (антропогенные) системы (здания, сооружения, производства в производственном и бытовом секторах).

В результате изменения качества природных ресурсов и состояния окружающей среды происходит изменение производительности, продуктивности природных и антропогенных систем, возможно изменение производственных затрат в этих системах. Эти изменения влияют на объемы производства, на колебания цен и т.д. В результате возможные физические изменения на основе рыночных цен могут быть оценены в стоимостной форме [8, c.138].

Метод с использованием изменения продуктивности является прямым продолжением традиционного анализа эффективности или «затраты-выгоды». Физические изменения производства оцениваются с применением рыночных цен на используемую и производимую продукцию. Метод оценки изменения продуктивности используется в основном в двух случаях: когда оценивается абсолютная величина воздействия и когда воздействие оценивается в «приростной» форме. Первый случай наиболее чистый и простой. Здесь сопоставляются два варианта: имеется экологическое воздействие или его нет, первый вариант и требует оценки. Например, загрязнение воздуха в результате работы предприятия приводит к снижению урожайности сельскохозяйственных угодий. Здесь требуется оценка изменения продуктивности земли, что возможно при сопоставлении урожайности аналогичных по качеству почвы участков вблизи завода и в чистом районе.

Более сложный случай — оценка изменения продуктивности при уже имеющемся экологическом воздействии. Часто оценивается не абсолютная величина экологических изменений, а только ее часть, непосредственно связанная с воздействием, оказываемым реализуемым проектом/программой, понесенными затратами. Здесь оценка изменения воздействия носит «приростной» характер. Например, стоки предприятия приводят к загрязнению реки и уменьшению в ней количества рыбы. В этом случае увеличение мощности предприятия и возможное увеличение загрязненных стоков может еще более уменьшить численность рыб. И при оценке дополнительного экологического воздействия оценивается только разница между уже уменьшившимся количеством рыбы и числом рыб после увеличения мощности завода.

Оценка экологического воздействия, учитывающая изменение качества жизни, во многом базируется на расчете потери дохода. По своей идеологии подход, основанный на оценке потери дохода, подобен подходу к оценке изменения производительности. В качестве объекта экологического воздействия выступают люди, состояние их здоровья. Их производительность может изменяться в результате изменения состояния окружающей среды (загрязнение воды и воздуха, шумовое воздействие) и соответственно состояния их здоровья.

И здесь возможна стоимостная оценка ряда показателей:

• потеря доходов (заработной платы) в результате заболеваемости;
• затраты на медицинское обслуживание, лекарства и пр.;
• получение выгод благодаря предотвращению негативных экологических воздействий.

Эта методика измеряет упущенную выгоду индивида или общества при сохранении природного ресурса или блага, что важно для принятия экономического решения [14, c. 36-38].

2.3 Реализация методов природоохранной деятельности в России и за рубежом

Государственное вмешательство в сферу природопользования в отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики — общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики — воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики — государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики — контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого — либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.

Прослеживается определенная тенденция: с одной стороны, увеличивается число органов государственного управления, включая отраслевые министерства, несущие ответственность за состояние среды, с другой — создаются центральные органы государственного управления с высокими полномочиями, ответственные за общее руководство в национальных масштабах всей политикой в области окружающей среды, за координацию этой политики и за участие в международных программах сотрудничества. Такими органами являются в США -федеральное агентство по охране окружающей среды, в Японии — управление по охране окружающей среды, во Франции — министерство по вопросам качества жизни и т.д. Кроме того, в ряде стран при правительстве были образованы специальные консультативные органы: в США — Совет по качеству окружающей среды, в Англии — Постоянная Королевская комиссия по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д.

Во многих странах в ходе разработки стратегии природоохранной деятельности, была проведена большая работа по определению уровня расходов, необходимых для восстановления качества среды и ее нормального воспроизводства. Однако на этом пути возникли многочисленные практические и методологические трудности. В конечном счете, в капиталистических странах в основу проведения политики окружающей среды и ее финансирования был положен не критерий стоимости восстановления экологического баланса, а принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, достижение которого обеспечивается либо системой норм и стандартов на предельно допустимые уровни и состав загрязнений, выброса отходов, шумов и т.д., либо системой налогообложения предприятий, допускающих нарушения установленных правил природопользования, либо, наконец, сочетанием этих двух методов [13, c.21-25].

Регулирование природоохранной деятельности в странах Запада сопровождается и подкрепляется системой экономического стимулирования. Рассмотрим, что представляет из себя экономический метод регулирования природопользования, который применяется в данное время и в России.

В ряду механизмов регулирования природопользования экономические механизмы занимают особое место и играют важную роль.

Не вызывает сомнения, что многие проблемы регулирования природопользования наиболее эффективно и успешно решаются посредством экономических методов.

Например, ограничение загрязняющих выбросов промышленного производства в атмосферу посредством взимания платежей, ограничение потребления сырьевых ресурсов посредством платежей, уменьшение или увеличение использования торговли иного ресурса посредством стимулирования этого использования (увеличением или уменьшением платы за пользование), штрафные иски за сверхнормативное использование ресурсов, компенсационные платежи за ущербы (повреждение или уничтожение) природным ресурсам и т.д.

Вообще экономический механизм (регулирование) природопользования в идеале предназначен для правильного управления рациональным природопользованием и во многом — в целях экологического регулирования.

Как показывает международная практика природопользования, экономические методы экологического регулирования являются наиболее эффективными [14, c.36-38].

Внедрение экономических механизмов в практику отечественного природопользования по настоящему началось всего десять лет назад, поэтому в настоящее время регулирующие экономические механизмы находятся на стадии становления, внедрения и преодоления значительных трудностей.

Вторым по значимости, после экономического метода регулирования природопользования, можно выделить организационно — правовой метод регулирования состояния окружающей среды. Его мы рассмотрим на примере Японии, где данный метод наиболее популярен.

Организационно — правовые основы регулирования состояния окружающей среды.

Создание административно — правовой базы экологической политики в Японии шло по двум основным направлениям: разработка и принятие законодательства, предназначенного юридически регулировать отношения в сфере природопользования; организация экологической администрации.

Законы, связанные с регулированием природопользования, появились в Японии довольно давно. Так, еще в конце прошлого века был принят Закон о реках (1896 г.), в 1918 г. — Закон об охоте и охране птиц и зверей. Ряд законов был принят вскоре после второй мировой войны: в 1948 г.- Закон о контроле над ядохимикатами, в 1949 г. — Закон о безопасности на рудниках и некоторые другие.[3]

Экологическое законодательство как система начала складываться в конце 60 — х — начале 70 — х годов. В августе 1967 г. был принят и после частичного пересмотра на 64 -й сессии японского парламента окончательно утвержден Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды.

Принятие Основного закона имело исключительное значение с точки зрения создания правовых основ новой экологической политики правительства и барьеров природоразрушительной деятельности монополий. В нем определены цели, принципы и основные направления политики государства в сфере охраны и воспроизводства природных ресурсов [7, c.17-24].

Основной закон послужил юридической и методологической базой для создания целой системы законов по окружающей среде. Всего в Японии в разное время было принято более 30 специальных законов, связанных с охраной среды. Они регулируют как вопросы охраны отдельных элементов окружающей среды (атмосферы, воды, грунта, шумового загрязнения, вибрации), так и сами методы борьбы с ущербом: административные (законы о деятельности различных институтов и служб по охране среды) и финансовые (законы о распределении расходов на экологические цели).

Таким образом, можно сделать вывод, что созданная в Японии система законодательных актов по регулированию природопользования охватывает все основные направления по контролю за загрязнением окружающей среды и улучшению ее состояния.

В настоящее время почти все главные политические и экономические межгосударственные организации и группировки стран Запада включились в работу по организации сотрудничества в деле охраны природы. Согласование национальных политик отдельных стран в области окружающей среды приобретает сегодня для капиталистических государств первостепенное значение, главным образом с точки зрения сохранения сложившегося между ними баланса экономических сил, который может быть существенно нарушен, если каждая отдельная страна будет проводить свою собственную природоохранную политику, в чем — либо отличающуюся от политики других стран. Эти экономические вопросы выносятся в качестве первостепенных в деятельность основных международных организаций стран Запада по проблематике сохранения природной среды. Сложность решения этих вопросов состоит в том, что влиятельные круги отдельных стран не склонны принимать на вооружение атрибуты экологической политики, которые отличались бы от систем регулирования сферой природопользования, выработанных ими «у себя дома» и наилучшим образом отвечающим их интересам.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды начало более активно развиваться в последние годы не только в рамках западных экономических и политических группировок, но и между странами, расположенными в пределах крупных морских и речных бассейнов. Создана Международная комиссия по охране Рейна от загрязнения, 15 стран Северо -Западной Европы подписали конвенцию о предотвращении загрязнения Северного моря.

Все международные организации западных стран занялись деятельностью в области окружающей среды, но эффективность этой деятельности весьма различна в каждой из организаций. Деятельность их в данной области осуществляется в первую очередь с целью выполнения этими организациями своих основных политических задач.

3. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Современное состояние, проблемы развития природоохранной деятельности в России

Россия — огромная страна и, как казалось до последнего времени, с неистощимыми природными ресурсами. В советские годы их интенсивно использовали, но плановая экономика и централизованное управление хозяйством все же позволяли хоть как-то контролировать процесс. Тем не менее, нефтяной поток становился все более скудным, водохранилища засорялись промышленными стоками, леса вырубались большей частью вдоль рек, разрушая экосистемы. Рыночные преобразования не сместили экономику в область высоких технологий — «молодые» капиталисты пошли торной тропой эксплуатации природных ресурсов.

Но и на этом пути они сразу же столкнулись с множеством проблем, связанных с несовершенством нашего законодательства (прежде всего таможенного и налогового, с ярко выраженной фискальной направленностью).

У природопользователей, стремящихся значительно относиться к природным ресурсам, то и дело возникают столкновения с гражданским кодексом (все еще дорабатываемым законодателем), лесным кодексом, законом о континентальном шельфе и многими другими правовыми актами. Катастрофическая нехватка оборотных средств у хозяйствующих субъектов вынуждает их обращаться в банки, но наша банковская система, предоставляющая кредиты под высокие проценты, по «гамбургскому счету» работает на себя. «Быстрые деньги» стимулируют лишь торговлю продуктами питания и ширпотребом, а также экспорт сырья, а такие отрасли экономики, как сельское хозяйство, рыболовство, лесное хозяйство, добыча и переработка полезных ископаемых, требующие высокотехнологичного оборудования, а стало быть, долгосрочного кредитования, оказываются в загоне. В результате российское природопользование носит ярко выраженный сырьевой характер, и страна теряет миллиарды долларов добавленной стоимости, сотни тысяч рабочих мест, не говоря уж о престиже некогда великой индустриальной державы. Между тем в ближайшие 10-15 лет Россия будет развиваться главным образом за счет эффективного использования природных ресурсов (эта мысль подчеркнута в недавнем Послании Президента Федеральному Собранию).

К сожалению, по-настоящему эффективного природопользования в России как раз нет. Российские предприниматели, как слепые котята, мечутся в лабиринтах рынка, то натыкаясь на пробелы в законодательстве, то попадая в налоговые тупики. Как работает адская «драга», перекачивающая наши природные богатства на рынки Америки, Европы и Японии, хорошо видно на примере рыбной отрасли.