На правах рукописи
Мялковский Сергей Сергеевич
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И МЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург — 2004
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Алтайского государственного университета
Научный
заслуженный юрист Российской Федерации,
руководитель
доктор юридических наук, профессор
В.В.Невинский
Официальные
доктор юридических наук, профессор
оппоненты
В.А. Кочев
кандидат юридических наук
И.В.Захаров
Ведущая
Тюменский государственный университет
ученой степени кандидата юридических наук
Организация
Защита состоится «28» октября 2004 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.282.02 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Защита состоится «28» октября 2004 года в 15.00 часов на заседании…
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор С.Ю.Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования.
Местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении последних пятнадцати лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. Нормативно-правовыми вехами в этом процессе стали Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», Конституция РФ 1993 года, Федеральный закон от августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями, внесенными Федеральными законами от июня 2004 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и от августа 2004 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в ст.82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права и права на участие в референдуме граждан РФ» и в ст.84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Упомянутые законы и принятые в их развитие иные нормативные правовые акты установили понятие и базовые принципы местного самоуправления, территорию распространения, прямые и опосредованные формы его осуществления. Одновременно шел поиск оптимального соотношения прав и обязанностей муниципальных образований (районов, городов, сел и пр.), соотношения этих прав и обязанностей с правами и обязанностями субъектов Российской Федерации.
Экономическая основа местного самоуправления
... общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к ней муниципальную собственность, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований . Анализируя муниципальную собственность как экономическую основу муниципального образования, стоит отметить, ...
На фоне упорядочения прав и обязанностей местного самоуправления остро встал вопрос об усилении юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Правовое регулирование установления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе отдельных ее видов, процедуры и последствий возложения такой ответственности, указывает как на схожесть проявляемых основных черт юридической ответственности различных субъектов права, так и на своеобразие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это в свою очередь требует дальнейшего теоретического осмысления понятия юридической ответственности, специфики ее проявления в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Особую важность такой исследовательской работе придает нацеленность федерального законодателя на логическое завершение реформы местного самоуправления, следствием чего должно стать формирование самодостаточных местных территориальных сообществ граждан.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящего исследования – выявление общих и особенных черт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предлагается решение следующих задач:
- раскрытие понятия юридической ответственности, ее существенных признаков и видов на основе анализа различных научных взглядов;
- научное обоснование природы, основных черт и своеобразия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;
- проведение анализа современного состояния правовой базы и практики публично-правовой и частно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;
- обобщение авторских предложений и выводов по отдельным вопросам исследуемой темы.
Объектом исследования
выступают общественные отношения, возникающие в сфере установления различных видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования
являются теоретические конструкции и концепции отечественных и зарубежных ученых, нормативные правовые источники и правоприменительная практика в области установления публично-правовой и частно-правовой ответственности органов местного самоуправления в современной России.
Шпаргалка: Основы местного самоуправления
... o Обеспечение финансово-экономической самостоятельностью(самостоятельное управление муниципальной собственностью),самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Местные органы устанавливают налоги и сборы. o Муниципальное законодательство гарантирует самостоятельность местного самоуправления, запрещает ОГВ вмешиваться ...
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Дальнейшее реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления выявило потребность в обновлении теоретического осмысления и нормативно-правового регулирования ответственности этих органов и определенных должностных лиц. Юридическая ответственность есть обязанность субъекта правоотношений держать ответ за неисполнение установленного нормами права должного поведения в определенных общественных отношениях. При этом внешне она проявляется как мера государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения («неправомерное прошлое») или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей («правомерное», но неэффективное прошлое действие).
2. В связи с усилением роли Конституции Российской Федерации и конституционного права актуализирован вопрос об обособлении конституционной ответственности как одной из разновидностей (наряду с административной, гражданской, уголовной, дисциплинарной и материальной) юридической ответственности. Конституционная ответственность есть обусловленная нормами конституционного права необходимость соответствующих субъектов правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные лишения личного и имущественного характера.
3. Неотъемлемой частью правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления являются устанавливаемые нормами права вид и мера юридической ответственности за нарушение норм права и ненадлежащее выполнение возложенных на них полномочий. Нарушение норм права предполагает противоправное виновное действие или бездействие органа или должностного лица местного самоуправления (то есть нарушающее прямые предписания норм права действовать определенным образом или, наоборот, воздерживаться от совершения определенных действий), нанесшее определенный ущерб субъектам муниципально – и государственно-правовых отношений, подрывающее основы конституционного строя Российской Федерации.
Ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами
местного самоуправления возложенных на них полномочий означает неэффективное (не достигающее позитивного решения задач местного самоуправления) осуществление полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления при формальном соблюдении норм права, последствием которого может быть нанесение ущерба субъектам муниципально — и государственно-правовых отношений, подрыв основ конституционного строя Российской Федерации.
И в первом, и во втором случаях речь идет о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение соответствующих норм права и соответствующее осуществление своих полномочий, прямо предусмотренных нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Финансовые основы местного самоуправления
... местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. 2. Муниципальная собственность Одной из важных составляющих финансово-экономической основы местного самоуправления является муниципальная ...
4. Различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по своей принадлежности, определяемой характером, содержанием и степенью общественной опасности нарушения норм права или ненадлежащего осуществления полномочий, могут быть объединены в две группы – публично-правовая и частно-правовая ответственность. Публично-правовая ответственность включает в себя конституционную, административную и уголовную; частно-правовая – гражданско-правовую, материальную и дисциплинарную ответственность.
5. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления наступает за совершение правонарушений или ненадлежащее осуществление ими полномочий. При этом своеобразие конституционной ответственности органов местного самоуправления определяется тем, что она, во-первых, наступает как за нарушение норм конституционного (муниципального) права, так и за ненадлежащее осуществление органом своих полномочий; во-вторых, является ответственностью коллегиального органа местного самоуправления — представительного органа (собрания, совета, думы) и исполнительно-распорядительного органа (администрации) перед государством или населением (избирателями); в–третьих, может наступать в форме прекращения полномочий представительного органа в случае вступления в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности состава депутатов этого органа; роспуска представительного органа на основании специально принятого закона субъекта РФ; временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий местного представительного и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (пп.2 и 3 п.1 ст.75 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Административная ответственность возможна в отношении местного представительного органа как самостоятельного юридического лица. Она может наступать в форме штрафа. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) не может нести административную ответственность перед государством.
6. Публично-правовая ответственность депутата (члена выборного органа) и должностного лица местного самоуправления включает в себя конституционную, административную и уголовную ответственность. При этом конституционная ответственность наступает за совершение конституционного правонарушения, под которым понимается не только нарушение норм соответствующих нормативных актов, но и ненадлежащее осуществление упомянутыми лицами своих полномочий. Субъектами конституционной ответственности могут быть депутат (член выборного органа местного самоуправления) выборное должностное лицо местного самоуправления, глава администрации, работающий по контракту. Конституционная ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления может проявляться в виде прекращения его полномочий на основании вступившего в силу решения суда общей юрисдикции о неправомочности их мандата, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления
... № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в экономические основы местного самоуправления. Целью настоящей работы является исследование финансово-экономической основы местного самоуправления. 1. Финансовые ресурсы местного самоуправления. Местный бюджет Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности ...
Административная и уголовная ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления и должностного лица (выборного и назначаемого) местного самоуправления наступает за совершение соответственно административного правонарушения и преступления, предусмотренных российским законодательством.
7. Частно-правовая ответственность органов местного самоуправления может проявляться в виде гражданско-правовой и материальной ответственности. Представительные и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования как юридические лица вправе быть участниками гражданского оборота. Соответственно они могут нести гражданско- правовую ответственность.
Материальная ответственность исполнительно-распорядительного органов может наступать в связи с невыполнением им своих обязанностей, установленных Трудовым кодексом РФ, причинением вреда работнику при исполнении служебных обязанностей.
8. Депутаты (члены выборного органа местного самоуправления) не могут нести частно-правовую ответственность в связи с осуществлением ими полномочий. Глава муниципального образования, являющийся или не являющийся одновременно главой местной администрации и глава местной администрации, назначенный на эту должность главой муниципального образования и работающий по контракту, не являются субъектами гражданско-правовой ответственности. Одновременно глава местной администрации, назначенный на должность по контракту, с формально-юридической точки зрения может нести дисциплинарную и материальную ответственность. Муниципальные служащие могут нести материальную и дисциплинарную ответственность.
Степень научной разработанности темы исследования.
В последние лет вопрос о юридической ответственности в системе органов публичной власти вообще и в системе местного самоуправления в частности приобрел важное значение. Анализу соответствующей проблематики посвящены исследования ведущих специалистов в области теории права. В частности, общей теории ответственности, природе и видам ответственности органов местного самоуправления, депутатов выборных органов, должностных лиц местного самоуправления уделяется особое внимание специалистов в области теории права (С.С.Алексеев, В.В.Лазарев, О.Э.Лейст, А.В.Малько), конституционного, административного и муниципального права (С.А.Авакьян, Д.Н.Бахрах, Н.В.Витрук, Н.М.Колосова, В.О.Лучин, М.А.Митюков, Ю.А.Тихомиров).
Отдельные вопросы ответственности представительных органов, депутатов этих органов, а также выборных и назначаемых должностных лиц исследованы в трудах Н.С.Бондаря, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.В.Невинского, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной.
Вместе с тем принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дальнейшее углубление реформы местного самоуправления в России и всей системы публичной власти в последние годы актуализировали необходимость более глубокого и всестороннего исследования основных вопросов природы и своеобразия различных видов юридической ответственности в системе местного самоуправления.
Функции местного самоуправления
... чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой. Функции местного самоуправления определены в главе ...
Теоретические и методологические основы.
Т
еоретические основы настоящего исследования составляют труды ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского, административного, уголовного права. В частности, общие вопросы юридической ответственности рассматривались в работах С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, О.С.Иоффе, О.Э.Лейста, А..В.Малько, М.Н.Марченко, И.С.Самощенко, В.А.Тархова, М.Х.Фарукшина, М.Д.Шаргородского.
Разработку понятия, оснований и санкций конституционной ответственности в своих работах осуществляли С.А.Авакьян, Н.А.Боброва, Н.В.Витрук, Ю.П.Еременко, Ю.А.Дмитриев, Т.Д.Зражевская, Н.М.Колосова, Е.И.Колюшин, Д.А.Липинский, В.О.Лучин, Ф.М.Рудинский, В.Н.Савин, В.М.Сырых, вьетнамский ученый Д.Т.Шон. Отдельные аспекты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления затронуты в работах Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А..Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А.Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, Н.В. Постового, Ю.А Тихомирова, И.А. Умновой, Е.С. Шугриной.
Методологические основы диссертационного исследования представляют собой совокупность общенаучных и частнонаучных методов. В частности, широко применяются диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и иные методы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования.
В ходе исследования проанализирован значительный объем эмпирического материала. Нормативная правовая база работы включает в себя федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Центрального, Уральского, Сибирского и других федеральных округов, международно- правовые акты. В работе используются статистические и аналитические данные, как официальные (например, данные Центральной избирательной комиссии РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ), так и обобщенные самим автором, материалы текущего архива органов местного самоуправления Новосибирской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Проанализированы нормативные акты органов местного самоуправления Алтайского и Краснодарского краев, Калининградской, Ленинградской, Омской, Свердловской и Тверской областей, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда Республики Адыгея, Уставного суда Свердловской области, отдельные постановления федеральных арбитражных судов Московского и Западно-Сибирского округов.
Научная новизна
настоящего исследования заключается в том, что впервые комплексно исследуются вопросы юридической ответственности представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, проводится анализ различных видов юридической ответственности в системе местного самоуправления, осуществляется их теоретическое обоснование и рассматриваются практические аспекты реализации различных видов юридической ответственности на местном уровне с учетом изменений 2003-2004 годов.
Новизну имеют также отдельные авторские предложения и выводы. В частности, предлагается проводить классификацию юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от проявления публичного или частного интересов, выделяя публично-правовую и частно-правовую ответственность. Внесены предложения по совершенствованию конституционной ответственности органов местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления по благоустройству ...
... и органами местного самоуправления. 1.2 Виды деятельности органов местного самоуправления в сфере благоустройства Объектами деятельности органов местного самоуправления в сфере благоустройства являются: территория муниципального образования в ... уличный транспорт, муниципальную связь, городское освещение и отопление. При этом нет никакой необходимости в особом термине «внешнее благоустройство», ...
Теоретическая и практическая значимость
исследования заключается в возможности применения полученных результатов для совершенствования законодательства в части регулирования отношений по привлечению органов и должностных лиц к юридической ответственности
Отдельные выводы и предложения могут найти применение в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании «Конституционного права РФ», «Муниципального права РФ», «Теории государства и права» для студентов средних и высших учебных заведений, муниципальных служащих на курсах повышения квалификации.
Апробация результатов исследования.
Основные результаты и выводы проведенного исследования нашли отражение в докладе диссертанта на международной научно-практической конференции «Татищевские чтения: Актуальные проблемы науки и практики — 2004» (Тольятии, 2004), в трех научных публикациях в сборниках научных трудов Барнаульского юридического института МВД РФ, Волжского государственного и Сургутского государственного университетов.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и в практической работе автора с муниципальными органами.
Структура диссертации
обусловлена целью, задачами и логикой выносимых на защиту вопросов исследования. Соответственно она включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы.
Актуальность исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На… На фоне упорядочения прав и обязанностей местного самоуправления остро встал… Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования – выявление общих и особенных черт юридической…
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
введении
обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, рассматривается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования, указывается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Глава I «Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления»
посвящена анализу общетеоретического понятия «юридическая ответственность», ее оснований, выявлению характерных признаков юридической ответственности и классификации видов юридической ответственности. Дано понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, исследованы основные черты видов юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Конституция РФ (ст.12) и Федеральный закон от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст.2) определяют местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (п.2 ст.1).
Местное самоуправление осуществляется в двух организационно-правовых формах – непосредственное самоуправление и опосредованное самоуправление. К непосредственному самоуправлению отнесены местный референдум, местные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания (сход) граждан, обращения (петиции) граждан и территориальное общественное самоуправление. Опосредованное самоуправление осуществляется через органы и должностных лиц местного самоуправления (п.1 ст.2 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Решающая роль в осуществлении местного самоуправления принадлежит опосредованным формам осуществления местного самоуправления, то есть органам и должностным лицам местного самоуправления.
В рамках закрепленных Федеральным законом от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросов ведения местного самоуправления органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия нормотворческого, исполнительного, распорядительного и контрольного характера. При этом обязательным является формирование представительных органов (советов, собраний, дум) и исполнительно-распорядительных органов (местных администраций).
Формирование контрольных органов носит факультативный характер. Предусмотрена также деятельность выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления. И органы, и должностные лица наделены определенными полномочиями, то есть совокупностью прав и обязанностей. Закрепление юридических обязанностей органов и должностных лиц предполагает введение их юридической ответственности в случае совершения правонарушений или ненадлежащего, хотя и правомерного осуществления возложенных на них полномочий.
Анализ различных взглядов на понимание юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках, позволяет ее определить, как обязанность субъекта правонарушения держать ответ за неисполнение установленного нормами права должного поведения в определенных общественных отношениях, формально выступающей в качестве меры государственного или иного общественного принуждения.
Исследование природы, признаков и оснований юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволило обнаружить ее своеобразие. Среди прочего отмечается, что она может наступать перед государством, населением, юридическими и физическими лицами; не только за совершение правонарушения, но и за правомерное ненадлежащее осуществление установленных нормами права полномочий, повлекшее неблагоприятные последствия для решений задач местного самоуправления.
Соответственно возникает вопрос о дополнительном осмыслении содержания различных устоявшихся видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой), а также о формальном юридическом признании официально нового института конституционной ответственности в качестве обособленного вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления
... условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях они в ...
Конституционная ответственность представляет собой особый вид юридической ответственности, при котором наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционной ответственности, закрепленных в Конституции и иных источниках конституционного права, направлено, прежде всего, на защиту Конституции.
Одновременно исследование своеобразия юридической ответственности этих субъектов позволяет по-новому классифицировать различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В частности, в зависимости от характера охраняемого интереса – государственного или частного. К публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления следует относить их конституционную, административную и уголовную ответственность. При этом уголовная ответственность возможна лишь в отношении должностных лиц местного самоуправления. К частно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления относится их гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность. При этом дисциплинарная ответственность возможна лишь в отношении должностных лиц местного самоуправления.
Во второй главе
«Юридическая ответственность органов местного самоуправления»
анализируются классификации и виды органов местного самоуправления, исследуется современное состояние правового регулирования федеральными нормативными актами, нормативными актами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований различных видов публично-правовой и частно-правовой ответственности органов местного самоуправления.
В первом параграфе «Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления»
раскрывается содержание таких видов публично-правовой ответственности органов местного самоуправления, как конституционной и административной. Анализируется возможность установления законодательством РФ уголовной ответственности органов местного самоуправления.
Проведенный анализ норм Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» показывает, что к конституционной ответственности может быть отнесена ответственность органов местного самоуправления, предусмотренная статьей этого закона. Эта ответственность является ответственностью органов местного самоуправления перед государством. При этом такая ответственность может быть применена исключительно к представительным органам местного самоуправления.
Основанием такой конституционной ответственности представительных органов местного самоуправления, согласно п.1 ст.49 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», являются нарушение Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Санкцией конституционной ответственности представительного органа местного самоуправления является его роспуск, что предусмотрено аб.4 п.3 ст.49 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Механизм привлечения к конституционной ответственности представительного органа закрепленный в окончательной редакции п.3-6 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» остался достаточно сложным для практической реализации. Вплоть до настоящего времени случаи применения такого механизма являются единичными, поэтому такой механизм привлечения к конституционной ответственности не является эффективным.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» значительно упрощает эту процедуру. В таком виде механизм привлечения к конституционной ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством может действовать с ведением нормы, содержащейся в ст.73 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно п.1 ст.73 этого федерального закона, для роспуска представительного органа местного самоуправления, принявшего незаконный нормативный правовой акт не требуется, чтобы данный акт повлек признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, как это было предусмотрено ст.49 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Кроме того, согласно новому закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не требуется вынесение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ письменного предупреждения представительному органу о возможности его роспуска в связи с принятием незаконного акта и неисполнением решения суда о его отмене.
К конституционной ответственности также может быть отнесена ответственность органов местного самоуправления перед населением. Действующий Федеральный закон от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в качестве основания ответственности перед населением устанавливает лишь утрату доверия населения, последствием которого может быть досрочное прекращение полномочий представительного органа. Данное основание не получило разъяснения в действующем законодательстве, однако можно утверждать, что об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборному – представительному органу местного самоуправления. Санкцией, являющейся результатом утраты доверия населения, служит досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в целом.
Анализ законодательства субъектов РФ и многих уставов муниципальных образований позволяет говорить о следующем. Далеко не всегда в уставах муниципальных образований предусмотрена ответственность представительных органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Уставы муниципальных образований, предусматривающие подобную ответственность устанавливают, что досрочное прекращение полномочий местного представительного органа осуществляется по результатам местного референдума, а это противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении от июня 1998 года № 17-П «По делу о проверке конституционности некоторых положений Федерального закона от сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных правовых актах происходит подмена понятий: вместо указания на порядок и условия наступления ответственности органов местного самоуправления перед населением регламентируются порядок и условия наступления такой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Следовательно, можно говорить о том, что институт ответственности органов местного самоуправления перед населением по закону 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» практически не реализован на практике, поэтому, очевидно, не случайно новый закон обходит данное основание ответственности органов местного самоуправления молчанием.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года появилась новая норма о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Одним из оснований такой меры вмешательства федеральной власти является неисполнение органами местного самоуправления своих бюджетных обязательств.
Административно-правовая ответственность возможна лишь в отношении представительного органа местного самоуправления Действующее административное законодательство РФ предусматривает, что к административной ответственности орган местного самоуправления может быть привлечен в случае наличия у него статуса юридического лица. Однако Федеральный закон от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не обязывал представительные органы выступать в качестве юридических лиц, а уставы муниципальных образований зачастую не содержали такого указания. Поэтому представительные органы муниципальных образований выступали не во всех случаях субъектами административной ответственности. Новый федеральный закон о местном самоуправлении однозначно установил, что представительные органы местного самоуправления выступают в качестве юридических лиц, соответственно, гипотетически всякий представительный орган муниципального образования по новому закону может нести административную ответственность в необходимых случаях. Возможной мерой административной ответственности может являться штраф.
В связи с тем, что решения исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления принимаются не в коллегиальном порядке, а на основе принципа единоначалия (от имени главы местной администрации), то субъектами административной ответственности будут являться лишь должностные лица (глава местной, администрации, иное выборное должностное лицо).
Анализ норм КоАП РФ полностью подтверждает указанный вывод.
Во
втором параграфе «Частно-правовая ответственность органов местного самоуправления»
исследуются основания и меры частно-правовой ответственности органов местного самоуправления — их гражданско-правовой и материальной ответственности. В силу указания Гражданского кодекса РФ и представительные и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования вправе участвовать в гражданском обороте.
Соответственно можно предположить возможность договорной и внедоговорной ответственности таких органов. На практике преимущественно исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления привлекаются к договорной ответственности, которая представляет собой ответственность, наступающую в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, возникшего из договора.
Автору неизвестны случаи привлечения представительных органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности.
Материальную ответственность органа местного самоуправления представляется возможным определить как обязанность возмещения материального ущерба (вреда), причиненного им работнику. Трудовые отношения, согласно ст.16 ТК РФ, возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с ТК РФ. Учитывая то, что на основании трудового договора муниципальные должности замещаются лишь муниципальными служащими, то иные категории должностных лиц местного самоуправления не состоят в трудовых отношениях с органами местного самоуправления. Следовательно, такие лица не будут являться субъектами материальной ответственности. Таким образом, орган местного самоуправления будет нести материальную ответственность лишь перед муниципальными служащими, замещающими свои должности на основании трудового договора.
В главе 3 «Юридическая ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления»
исследуются публично-правовая и частно-правовая ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления. Так, исследуются конституционная, административная, уголовная, дисциплинарная и материальная ответственность указанных субъектов.
В первом параграфе «Публично-правовая ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления»
рассматриваются вопросы их конституционной, административной и уголовной ответственности. Диссертантом исследуются понятие и виды должностных лиц местного самоуправления, анализ соотношения понятий депутат и должностное лицо местного самоуправления.
Федеральный закон от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает возможность применения ответственности перед государством, являющейся конституционной ответственностью, исключительно к главе муниципального образования; остальные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к этой ответственности.
Ответственность главы муниципального образования перед населением, предусмотренная ст.49 Федерального закона от августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является конституционно-правовой. Санкцией такой ответственности будет являться досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования путем отрешения от должности.
Процедура привлечения главы муниципального образования к ответственности перед государством обладает некоторыми недостатками. Вызывает сомнение возможность вмешательства Президента РФ в процедуру отрешения главы муниципального образования от должности, в том числе, назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Другим видом конституционной ответственности является ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Субъектами такой ответственности будут являться депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления. Санкцией такой ответственности будет являться отзыв соответствующего депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.
Законодательство субъектов РФ называет следующие основания утраты доверия должностными лицами муниципальных образований: утрата доверия избирателей вследствие невыполнения предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб, совершение проступков, порочащих честь и достоинство должностного лица местного самоуправления. Кроме того, утрата доверия может наступить в результате отказа от контакта с избирателями, рассмотрения их жалоб и заявлений, если на то не было объективных причин. Некоторые субъекты РФ помимо закрепления оснований утраты доверия должностными лицами местного самоуправления дают понятие термину «утрата доверия», под которым они понимают неудовлетворенность населения деятельностью должностного лица местного самоуправления, сомнение в добросовестности и искренности его действий и основанное на этом отношение к нему
Общие требования применительно к институту отзыва должностного лица местного самоуправления сформулированы в решениях Конституционного Суда РФ. В частности, не могут служить основаниями отзыва смена принадлежности к политической партии, позиция депутата при голосовании. Не допускается также установление оснований отзыва, не связанных с конкретными решениями или действиями (бездействием) выборного лица, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
Другим видом публично-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления является их административная ответственность. Анализ норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ об административной ответственности показывает, что практически во всех случаях привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления, к ним применяется административный штраф. Федеральное законодательство об административных правонарушениях предусматривает несколько составов административных правонарушений, за совершение которых должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к административной ответственности. Законодательство субъектов РФ содержит более широкий перечень правонарушений, за совершение которых к виновным должностным лицам местного самоуправления могут быть применены различные административные наказания.
Наиболее суровым видом публично-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления является их уголовная ответственность. Перечень преступлений в сфере местного самоуправления содержится в главе УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Глава УК РФ включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами органов местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности. Это следующие преступления: злоупотребление служебными полномочиями (ст.285 УК РФ; превышение служебных полномочий (ст.286 УК РФ); присвоение полномочий должностного лица (ст.288 УК РФ); получение взятки (ст.290 УК РФ); служебный подлог (ст.292 УК РФ); халатность (ст.293 УК РФ); присвоение или растрата (ст.160 УК РФ).
Во втором параграфе. «Частно-правовая ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления»
анализируются гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления.
Возможность привлечения к гражданско-правовой ответственности депутатов и должностных лиц местного самоуправления представляется спорной. Депутат и должностное лицо местного самоуправления не являются субъектами гражданского права. В соответствии со ст.16 ГК РФ за незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления. После привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном нормами трудового законодательства. Поэтому следует признать не вполне корректно сформулированной норму, содержащуюся в ст.50 Федерального закона от августа 1995 № 154-ФЗ в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (гражданско-правовой ответственности).
Следующим видом частно-правовой ответственности депутатов и должностных лиц местного самоуправления является их дисциплинарная ответственность. Поскольку действующим законодательством определен субъект дисциплинарной ответственности – работник (лицо, с которым заключен трудовой договор (контракт)), то нормы о дисциплинарной ответственности могут распространяться только на муниципальных служащих, занимающих муниципальную должность в порядке ст.2 Федерального закона от 8 января 1998 «Об основах муниципальной службы в РФ». Таким образом, ни депутат, ни выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть субъектами дисциплинарной ответственности.
Должностные лица местного самоуправления в соответствующих случаях могут быть привлечены к материальной ответственности. Неотъемлемым условием возникновения материальной ответственности признается наличие трудового правоотношения между сторонами трудового договора (работником и работодателем).
Трудовые отношения, согласно ст.16 Трудового кодекса РФ, возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с нормами трудового законодательства. Так как на основании трудового договора муниципальные должности замещаются лишь муниципальными служащими, то иные категории должностных лиц местного самоуправления не состоят в трудовых отношениях. Следовательно, к этим иным лицам не может быть применена материальная ответственность. Таким образом, субъектами материальной ответственности будут муниципальные служащие.
В заключении
сделаны основные выводы, полученные в результате проведенного исследования, обобщены проблемы, нуждающиеся в дальнейшей разработке, приведены отдельные предложения по совершенствованию правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
1. Мялковский С.С. Юридическая ответственность представительных органов местного самоуправления Актуальные проблемы гражданского и трудового права: Сборник научных трудов СурГУ. Москва. Спутник+.2003.-0,5 п.л.
2. Мялковский С.С. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Правоотношения и юридическая ответственность. Часть 1. Волжский университет им.В.Н.Татищева. Тольятти, 2004.-0,5 п.л.
3. Мялковский С.С. Новеллы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. Сборник материалов международной конференции. Барнаул, изд-во «БЮИ», 2004.-0,2 п.л.
Мялковский Сергей Сергеевич
диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И МЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Оригинал-макет подготовлен
в редакционном отделе Издательского центра СурГУ
Подписано в печать ___09.2004 г. Формат 60х84/16
Усл. печ.л. ___Уч.-изд.л. ___
Печать трафаретная. Тираж 120. Заказ №
Отпечатано полиграфическим отделом Издательского центра СурГУ
г.Сургут, ул.Лермонтова,5
тел. (3462) 32-33-06
Сургутский государственный университет
628400, Россия, Ханты-Мансийский автономный округ,
г.Сургут, ул.Энергетиков,14.
Тел. (3462) 24-37-81, факс (3462) 24-36-87
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
