ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Реферат

На правах рукописи

ГЕЙМУР Ольга Геннадьевна

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ РОССИИ: , ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Специальность: 12.00.14 — административное право,

финансовое право, информационное право

(юридические наук

и)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Тюмень – 2011 Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Института права, экономики и управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».

Научный руководитель, Официальные оппоненты, Ведущая организация

Защита диссертации состоится «17» декабря 2011 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет» по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, Институт права, экономики и управления (зал заседаний Ученого совета) ауд. 303.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».

Автореферат разослан «»2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор В. Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность

темы исследования. Государственный финансовый контроль является одним из основных средств осуществления финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма.

Его назначение состоит в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики, целесообразном и эффективном распределении и использовании финансовых ресурсов. Высокий уровень законности и дисциплины в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов – один из критериев правового государства.

Мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. со всей очевидностью подтвердил, что эффективный государственный финансовый контроль – это один из важнейших факторов государственного строительства и мирового правопорядка в целом.

8 стр., 3863 слов

Разработка эскизного проекта и макетирование входной группы и ...

... авторской композиции курсовой работы и композиции размещения ее на формате. Использование основ исполнительной техники профессионального ремесла и навыков профессиональной работы с инструментами ... макетом этап. Ознакомление с объектом. Определяются цели и круг задач. Предпочтительно располагать полной проектной документацией по объекту и информацией о его реальном состоянии, размерами здания. ...

Составной частью государственной финансовой политики выступает бюджетная политика, реализация которой немыслима без должного финансового контроля.

Бюджет – весьма чувствительная составляющая социально-экономической политики. Бюджет Российской Федерации входит в десятку богатейших в мире. Так, доходы только федерального бюджета были запланированы: на 2011 г. – 10,3 трлн. руб. (17,5% ВВП), на 2012 г. – 11,78 трлн. руб. (20% ВВП), на 2013 г. – 12,71 трлн. руб. (19,6% ВВП), на 2014 г. – 14,09 трлн. руб. Консолидированный бюджет с учетом доходов регионов вскоре достигнет 20 трлн. руб. в год1. Если добавить доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (на 2011 г. – 5,1 трлн. руб., на 2012 г. – 5,6 трлн. руб., на 2013 г. – 6,2 трлн. руб.), бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (на 2011 г. – 458,8 млрд. руб., на 2012 г. – 500,9 млрд. руб., на 2013 г. – 552,5 млрд. руб.), бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (на 2011 г. – 335,9 млрд. руб., на 2012 г. – 369, млрд. руб., на 2013 г. – 403,5 млрд. руб.) и доходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации, то очевидно, что через бюджетную систему Российской Федерации государство перераспределяет практически каждый второй рубль валового внутреннего продукта.

Концентрация столь значительных ресурсов в руках государства, их распределение, рациональное и эффективное использование невозможно без должной организации финансового контроля в бюджетной сфере России. Для этого необходима налаженная система государственных Аргументы неделi. 2011. 20 октября.

органов на всех уровнях публичной власти с четко определенной компетенцией, необходимым арсеналом организационных, финансовых и правовых средств, координирующих свои усилия в достижении ясно сформулированных задач в рамках единой финансово-экономической политики государства, призванной адекватно реагировать на реалии социально-экономической жизни, обуславливаемые факторами внутреннего и внешнего характера.

В настоящее время в правовом регулировании государственного финансового контроля имеет место целый ряд проблем и противоречий как субъективного, так и объективного характера, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности государственного финансового контроля. Особенно актуальным представляется уточнение роли, функций и места контролирующих органов в обновленном бюджетном процессе, степени их участия в оценке результативности расходования бюджетных средств, разработка процедур и методологии контроля обоснованности планирования и использования бюджетных средств, а также предотвращения нарушений нормативно-правовых актов в бюджетной сфере. В настоящее время в Российской Федерации функционируют разрозненные звенья финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующие между собой. В действиях контролирующих органов нет должной координации, они не увязаны в единую систему, все элементы которой работали бы в одном ритме, преследовали бы одни и те же цели — обеспечение полноты и своевременности формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования.

Президент Российской Федерации в своих бюджетных посланиях неоднократно определял задачи в части кардинального изменения подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранения параллелизма и дублирования в их работе.

22 стр., 10902 слов

Развитие Российской Государственной статистики

... ее адаптации к рыночной экономике. В настоящей работе в краткой форме дано представление об основных вехах, событиях и направлениях работы государственной статистики в России, наиболее видных деятелях российской статистической науки и ...

Процессы, происходящие в бюджетной сфере страны, привлекают повышенное внимание как экономистов, так и юристов. Накопленный многовековой отечественный и зарубежный опыт государственной контрольной деятельности в такой важной сфере, как бюджетная, должен получать свое воплощение в механизме правового регулирования, явСм.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 // Официальный сайт Президента РФ:

http://www. archive.kremlin.ru.

ляющемся объектом исследования различных отраслей права, в том числе административного и финансового.

В силу специфики административного права, государственный финансовый контроль в бюджетной сфере России подлежит исследованию с позиции его организационно-правовой составляющей в контексте государственной контрольной деятельности.

Степень научной разработанности исследуемой темы. Проблемы государственного финансового контроля с позиции общетеоретических подходов на протяжении длительного времени исследовались в работах многих авторов: В.А. Артамонова, Р.Е. Артюхина, И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, А.А. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, А.С. Емельянова, А.А. Жданова, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, С.А. Котляревского, И.И. Кучерова, А.С. Ларионова, В.А. Лебедева, В.В. Моданова, Л.Н. Овсянникова, Р.И. Розенблюма, Н.А. Саттаровой, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина и др.

Отдельные аспекты финансового контроля исследовались в работах:

А.Е. Алехина, В. В. Бутько, С.В. Гвоздева, Е.В. Ивановой, А.Н. Козырева, Н.С. Малеина, О.А. Ногиной, Н.Д. Погосяна, Т.Д. Садовской, Д.И. Яковлева и др.

История становления финансового контроля в государстве исследовалась в работах: А.Г. Андреева, О.В. Владимировой, И.Б. Лагутина, Д.М. Львова, В. А.Осмининой, А.А. Ялбулганова и др.

С позиции отраслевой науки государственный финансовый контроль рассматривался в работах: О.В. Кулажина, А.Т. Тлипиева, Л.А. Фадеева и др.

О государственном бюджетном контроле в своих работах писали:

С.А Агапцов, А.А. Васильев, С.А. Кодинцев, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.М. Павлов и другие ученые.

За последние годы в бюджетной сфере произошел ряд важных изменений, к которым следует отнести: переход к трехлетнему бюджетному проектированию; бюджетированию, ориентированному на результат; апробирование аудита эффективности, стратегического аудита Счетной палатой Российской Федерации; принятие новых нормативноправовых актов, регулирующих государственный финансовый контроль на федеральном и региональном уровнях; накоплен практический опыт финансовой контрольной деятельности; принят ряд судебных решений по разрешению конфликтов, возникающих в рассматриваемой сфере общественных отношений. Все это нуждается в дальнейших теоретических исследованиях на монографическом уровне. В представленной работе демонстрируется одна из таких попыток.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти и управления по контролю за формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств государства, необходимых для реализации публичных задач и функций.

14 стр., 6514 слов

По Финансовому контролю и аудиту

... субъектов Российской Федерации (счетные палаты или аналогичные органы субъектов РФ). К основным зада­чам финансового контроля относятся: контроль за образованием и использованием государственных средств РФ и ее субъектов; ... установление достоверности бухгалтерской или финансовой отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, ...

Предметом исследования

Цель диссертационного исследования. Цель исследования состоит в комплексном рассмотрении теоретических вопросов и практических проблем государственного финансового контроля в России с перспективой разработки отдельных концептуальных теоретико-прикладных предложений по формированию единой системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере, обеспечивающей его эффективность и влияние на устойчивое функционирование экономики страны на современном этапе и в ближайшей перспективе.

Поставленная цель определила задачи работы:

  • теоретически обосновать содержание государственного финансового контроля в бюджетной сфере, его сущность, систему, цель и задачи;

  • проанализировать опыт становления и развития государственного финансового контроля в бюджетной сфере в дореволюционной России и в советское время, выявить общие закономерности развития, преемственность и традиции в его организации с целью возможного прикладного использования оправдавших себя институтов и принципов финансового контроля;

  • провести исследование организационно-правовых форм, структурной организации, принципов деятельности и компетенции органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере, а также осуществить комплексный анализ административно-правового статуса, порядка формирования и деятельности контрольных органов Российской Федерации и ее субъектов на предмет оптимизации взаимосвязи его теоретических предпосылок и организационных форм его реализации;

  • обобщить практику осуществления государственного финансового контроля на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, в Уральском федеральном округе;

— выявить основные проблемы правового регулирования государственного финансового контроля в бюджетной сфере России в контексте общей проблематики государственной контрольной деятельности и обозначить перспективы правового обеспечения института государственного финансового контроля в Российской Федерации, а также сформулировать предложения по совершенствованию деятельности органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере России.

Теоретическую основу исследования составили труды известных отечественных ученых в области экономики, теории государственного управления, конституционного, административного, финансового права и иных отраслей юридической науки: С.А. Агапцова, А.М. Бабич, Д.Н. Бахраха, В.В. Бурцева, М.В. Васильева, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, С.А. Капитонова, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Л.Н. Овсянникова, В.Д. Плесовских, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, С.О.Шохина, А.А. Ялбулганова и других.

Методологической основой научного исследования явился диалектический метод познания, а также основанная на нем система общенаучных и частно-научных методов: анализа и синтеза, историкоправового, сравнительно-правового, системно-структурного, формально-логического и формально-юридического методов и других. В частности, историко-правовой метод позволил проанализировать специфику правового регулирования контрольной деятельности в сфере финансов в различные исторические периоды и выявить основные тенденции развития отечественного законодательства в данной области. Использование сравнительно-правового метода при проведении анализа зарубежного опыта правового регулирования финансового контроля позволило установить его особенности в других странах, а также определить возможность его использования при совершенствовании российского законодательства. Формально-логический и формально-юридический методы применялись при анализе текстов нормативных правовых актов.

3 стр., 1069 слов

Роль региональных финансов в финансовой системе Российской Федерации

... Курсовые работы для бесплатного скачивания предназначены для составления плана или основы ... Артюхин Р.Е. Развитие отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации / Р.Е.Артюхин // Финансы. – 2007. - №7 ... О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами ... учеб. пособие для работников муниципальных финансовых органов.– СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский ...

Проведенное исследование базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности экономических и социальных процессов.

Эмпирическую и нормативную базу исследования составили:

  • Конституция РФ;
  • действующие международные акты в сфере финансового контроля;
  • федеральные конституционные законы;
  • федеральные законы, содержащие нормы административного и финансового права;
  • иные нормативные правовые акты, содержащие положения, связанные с формированием и деятельностью органов, осуществляющих государственный финансовый контроль;
  • указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
  • постановления Правительства Российской Федерации;
  • нормативные правовые акты федеральных органов власти;
  • сведения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации;
  • годовые отчеты Счетной Палаты Российской Федерации и контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации;
  • факты, опубликованные в экономической литературе;
  • информационные ресурсы сети Интернет, а также материалы судебной практики и практики работы органов государственного финансового контроля Российской Федерации.

Научная новизна

В работе раскрываются содержание правовых и организационных проблем деятельности органов государственного финансового контроля федерального и регионального уровней в отечественном законодательстве, выявлен их генезис, предложены определенные основные пути совершенствования государственного финансового контроля в бюджетной сфере Российской Федерации. Сформулированы выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной практики федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, обусловленные факторами мирового финансового кризиса и корректировками финансовой политики государства.

Проведенный комплексный анализ организационно-правовых аспектов государственного финансового контроля в бюджетной сфере позволил сформулировать следующие содержащие элементы научной новизны положения, выносимые на защиту:

1. Сущность государственного финансового контроля состоит не только в том, чтобы вскрыть и ликвидировать недостатки и нарушения финансово-правовых актов и устранить их негативные финансовые, экономические и иные последствия, но и не допустить подобных нарушений в области распоряжения государственными финансовыми ресурсами впредь. Действенный государственный финансовый контроль позволит не только объяснить глубинные причины различного рода негативных явлений в управлении экономикой и финансами, но и выявить тенденции, объясняющие их формирование, предложить меры по их предотвращению. Наряду с традиционным финансовым аудитом, переход к стратегическому аудиту, аудиту эффективности позволит органам внешнего государственного финансового контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проектов масштабных, долгосрочных государственных программ до получения конечного результата, оптимизируя тем самым ход экономического и социального развития общества и государства.

12 стр., 5968 слов

Характеристика Государственного архива Российской Федерации

... системе современных научных дисциплин и в общественной жизни. Центральное место в архивах Российской Федерации занимает Государственный архив. Государственный архив Российской Федерации - архив России, куда поступают на хранение документы высших органов законодательной, исполнительной и ...

2. Усиление взаимосвязи и взаимодействия предварительного и текущего финансового контроля с целями финансовой политики государства существенно увеличит возможности государства в сфере противодействия финансовым нарушениям. Система внутреннего и внешнего финансового контроля, построенного на этом принципе, обладает всеми возможностями для работы на опережающее устранение предпосылок финансовых нарушений.

3. Генезис государственного финансового контроля в России, его административно-правовой проблематики углубляет и уточняет научные представления об основных тенденциях его становления, функционирования и возможностей дальнейшего развития. Накопленный положительный опыт позволяет оптимизировать процессы современного предварительного и текущего государственного финансового контроля в бюджетной сфере Российской Федерации.

4. Повышение результативности финансового контроля предполагает совершенствование его правовой основы. В целях реализации данного положения автор предлагает внести изменения в федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», дополнив его ст. 3.1 «Задачи контрольно-счетных органов» следующего содержания: «Задачами контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации являются:

– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

– определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности субъекта Российской Федерации;

  • оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджета субъекта Российской Федерации;

– финансовая экспертиза проектов нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации, или влияющие на формирование и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета субъекта Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также совершенствование государственного управления в области бюджетного процесса на уровне субъекта Российской Федерации в целом;

– оценка эффективности деятельности, осуществляемой органами субъекта Российской Федерации по использованию государственных финансовых ресурсов, а также своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам;

10 стр., 4661 слов

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ТОРГОВЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...

... восстановлению. Во-вторых, в непосредственной близости от границ Российской Федерации, что создает угрозу трансграничного переноса загрязняющих ... и, надо сказать, довольно успешно. В сегодняшней экономической ситуации подобные лозунги не работают. Хотя экологическая ... Весь НПР круглосуточно находится под чутким экологическим контролем специалистов «Норникеля». Для определения концентрации выбросов ...

  • контроль за правильностью ведения бухгалтерского и бюджетного учета и отчетности;

– выявление резерва роста доходной базы бюджета субъекта Российской Федерации и снижения расходной;

  • контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

– пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, дотаций, субвенций и другой помощи;

  • проведение профилактической информационной работы с целью повышения финансовой дисциплины;

– контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга субъекта Российской Федерации;

— оценке обоснованности получения или предоставления кредитов, а также гарантий за счёт бюджета субъекта Российской Федерации».

Предложенная формулировка статьи необходима, потому что задачи контрольно-счетного органа не только предопределяют полномочия данного органа, но и способствуют повышению текущего качества его деятельности.

5. Одним из основных критериев, характеризующих качество контрольной деятельности, следует считать количество нарушений в бюджетной сфере, предотвращенных в результате осуществления предварительного и текущего финансового контроля. В процессе осуществления последующего финансового контроля аналогичную роль могут играть предложения, доказавшие эффективность своего противодействия подобным нарушениям в бюджетной сфере.

6. На состояние качества контрольной деятельности существенно влияет законодательное закрепления содержания её цели. В связи с этим имеет смысл внести изменения в п. 4. Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, следующего содержания: «Цель ревизии (проверки) – определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономичности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также выяснение причин и условий совершения нарушений бюджетного законодательства и внесение предложений по предотвращению нарушений в будущем».

В современной экономической и юридической литературе финансовый контроль классифицируется по различным основаниям. По сфере финансовой деятельности различают: бюджетный, налоговый, валютный, банковский и другие виды. Несмотря на имеющиеся в них специфические особенности, все они связаны с финансовой сферой и нацелены на обеспечение эффективности и целесообразности аккумулирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства. На это накладывает свое влияние специфика самой бюджетной деятельности и бюджетной сферы в целом.

В зависимости от правовой природы контролирующих органов, финансовый контроль подразделяют на государственный, муниципальный, внутрихозяйственный и независимый (аудиторский), каждый из которых может быть подразделен на подвиды. Так, государственный финансовый контроль подразделяется на общегосударственный, осуществляемый органами государственной власти общей и специальной компетенции, и ведомственный финансовый контроль. Государство может выступать заказчиком аудиторского контроля. При этом аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль.

3 стр., 1364 слов

Государственное управление в сфере экономики

... или только в функциональном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предоставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств). 2.Виды управления в сфере экономики Специализированное ...

Финансовый контроль можно различать по характеру проведения на обязательный и инициативный, а также по источникам используемой информации на документальный и фактический контроль, которые не существуют изолировано, а дополняют друг друга.

При сопоставлении времени осуществления контрольных действий с процессами формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов различают предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, которые находятся в тесной взаимосвязи.

По мнению автора, предварительный финансовый контроль, предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, носит предупредительный характер. Он позволяет предотвратить нарушение действующих финансово-правовых актов и выявить ещё на этапе составления и рассмотрения прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, предупредить и пресечь попытки нерационального и неэффективного использования средств. Предварительный финансовый контроль служит предпосылкой для принятия оптимальных управленческих решений. Предварительная проверка, проводимая контролирующим органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Текущий контроль является неотъемлемым элементом оперативного управления производством, проводится в процессе совершения финансово-хозяйственных операций. Текущий финансовый контроль позволяет предотвратить совершение финансовых правонарушений, а также предупредить возможные потери. В настоящий момент система предварительного и текущего контроля практически не имеет предупредительного воздействия.

Практическое осуществление отмеченных видов финансового контроля, исходя из особенностей их содержания, а также характера объекта и предмета контроля, проводится с использованием нескольких основных форм, к каковым следует отнести: тематические проверки, счетные проверки отчетности, ревизии и другие. Методы, которые используются органами государственного финансового контроля в их практической деятельности, разнообразны и многочисленны и постоянно совершенствуются.

В третьем параграфе – «Становление и развитие государственного финансового контроля в бюджетной сфере России: краткий историко-правовой очерк» – автор констатирует, что появление государственного финансового контроля относится к периоду образования Русского централизованного государства. С середины XVII века, в условиях активного развития товарно-денежных отношений, усложнения финансовой деятельности государства и укрепления централизованного аппарата власти, финансовый контроль превращается в самостоятельную функцию государственного управления. На протяжении длительного исторического развития происходят многочисленные реформы в системе государственного управления, напрямую связанные с реформированием финансовой сферы, в том числе и контрольной деятельности.

В историческом аспекте можно выделить: создание приказа Большого прихода и иных приказов, ведавших сбором общегосударственных налогов (податей) и таможенных пошлин; создание специализированного органа финансового контроля – Счетного приказа; осуществление финансового контроля над приказами со стороны Ближней канцелярии.

20 стр., 9650 слов

Развитие государственного аудита в Российской Федерации

... палаты Российской Федерации Степашиным С.В. в своей монографии «Конституционный аудит»: «Государственный аудит - конституционно установленная система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью органов государственной власти по управлению национальными ресурсами страны (финансовыми, материальными, ...

В период петровских реформ высшим органом управления финансами становится Сенат, новым органом финансового контроля – Ревизионколлегия, преобразованная в Ревизион-контору при Сенате.

В период правления Петра I зарождаются начала ведомственного финансового контроля. Высший надзор за финансовыми управлениями губерний был возложен на Губернаторов.

В 1802 г. было образовано Министерство финансов, оно вело расходные сметы всех министерств, которые вместе с генеральной ведомостью о доходах следующего года представлялись на утверждение Императору.

В начале XIX в., в связи с проектом внутренних реформ, возник вопрос об изменениях в организации государственного финансового контроля в бюджетной сфере. М.М.Сперанский предложил в рамках Министерства финансов выделить три главных учреждения соответственно трем частям управления финансами. Однако Государственный совет не согласился с такими предложениями, и контроль над всеми денежными поступлениями и их расходами был распределен между тремя ведомствами.

В результате реформы Государственного контроля (1862 – 1868 гг.) он превратился в единый ревизионный орган, наделенный правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах.

По мнению автора, большое значение в истории государственного финансового контроля имел принятый в 1892 году закон «Учреждение государственного контроля», который представлял собой свод ранее изданных постановлений о финансовом контроле. В данном законе указывалось, что государственный контроль определяет выгодность или невыгодность хозяйственных операций, независимо от законности их производства, изыскивает меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности.

В связи с учреждением в 1905 г. Государственной Думы, к ее компетенции были отнесены: утверждение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчет об исполнении росписи.

Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла изменений в систему государственного финансового контроля, все прежнее законодательство было сохранено.

Становление государственного финансового контроля в советский период происходило под руководством В.И. Ленина. Идея марксизма о необходимости демократического контроля послужили основой для построения системы социалистического контроля в Советской России.

В период социалистического строительства постепенно складывается трехзвенная система финансового контроля: общегосударственный, внутриведомственный и общественный. В ноябре был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах. В декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля.

Конституция СССР 1977 г. закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме. Они функционировали в тесном взаимодействии с органами государственной власти и общественными организациями.

В рамках Минфина СССР непосредственно контрольную деятельность осуществляло Контрольно-ревизионное управление.

В мае 1991 г. был принят закон о Контрольной палате СССР. Это был высший орган финансово-экономического контроля в стране, действовавший под руководством Верховного Совета СССР и осуществлявший контроль за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех органах государственной власти управления. В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР была упразднена и Контрольная палата.

Исследователи отмечают, что существовавшая в СССР система государственного финансового контроля в бюджетной сфере отвечала требованиям административно-командной экономики и демонстрировала пример достаточно эффективного звена финансового механизма страны. Однако трудно однозначно ответить, являлась ли причиной этого успешная деятельность органов государственного финансового контроля или же основной причиной были особенности самой советской системы, жестко пресекавшей все попытки хищения государственных средств.

Использование исторического метода исследования проблем государственного финансового контроля в бюджетной сфере России, как полагает соискатель, позволяет выявить основные тенденции его становления, функционирования и развития, выделить в истории нашего государства сходные этапы развития, чтобы использовать опыт прошлого, заимствовать найденные ранее положительные решения проблем реализации предварительного и текущего финансового контроля и попытаться избежать допущенных ошибок или минимизировать их отрицательные последствия.

Глава вторая «Современное состояние государственного финансового контроля в бюджетной сфере: проблемы правового регулирования и направления его совершенствования» объединяет три параграфа.

В первом параграфе – «Особенности правового регулирования внешнего государственного финансового контроля за бюджетными средствами» – анализируется современный этап развития Российского государства, характеризующийся постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований, в том числе за счет повышения эффективности финансовой деятельности государства и его контрольной составляющей.

Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере составляет основу финансовой политики государства, является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, не только финансовых интересов государства, но и конституционных прав граждан и субъектов хозяйствования.

В Российской Федерации государственный финансовый контроль в бюджетной сфере реализуется, главным образом, в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов по оценке бюджетного процесса, инвестиционных программ, а также по надзору и проверке органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноте и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов в процессе их формирования и расходования, выявления отклонений от принципов законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и правил их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета.

Вопросами финансового контроля в России занимаются многие федеральные и региональные органы государственной власти, которые можно подразделить на две основные группы: органы финансового контроля, созданные законодательной властью, которые осуществляют внешний финансовый контроль и органы финансового контроля исполнительной власти (внутренний контроль).

Непременным условием эффективности осуществления государственного финансового контроля в бюджетной сфере является четкая организация системы его органов, основанная на принципах Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г., насчитывающей 186 счетных палат мира. На сегодняшний день, к сожалению, в Российской Федерации не сложилась единая, организованная система органов финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов. В работе проводится краткий анализ контрольной деятельности указанных органов в бюджетной сфере.

Значительное внимание уделяется анализу деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая по своему правовому статусу, организации работы, эффективности деятельности претендует на звание высшего контрольного органа страны в бюджетной сфере. Внедряемый ею стратегический аудит применим к оценке отраслевых стратегий Правительства Российской Федерации и крупных совместных инвестиционных проектов государства и бизнеса.

Все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей государственного финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой как специализированным государственным органом парламентского контроля.

В ежемесячном официальном издании «Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации» публикуются отчеты о проведенных контрольных мероприятиях. Так, в 2009 г. было проведено 502 мероприятия, в 2010 г. – 501, из них: 130 – экспертно-аналитических и 371 – контрольных. Счетной палатой в 2010 г. было охвачено 1 тыс. 154 объекта на территориях 81 субъекта РФ, выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на 483,9 млрд. руб., к нарушителям было применено более 350 административных взысканий, в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы было направлено 217 материалов, возбуждено 41 уголовное дело. Всего за 2000–2010 гг. Счетная палата провела 5528 контрольных мероприятий1.

Одним из основных направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации является обеспечение эффективного взаимодействия с контрольно-счетными палатами субъектов Российской ФедераОфициальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: http://www.ach.gov.ru/ (дата обращения:12.09.2011).

ции. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определяет правовой статус контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, который является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В работе проводится анализ деятельности контрольно-счетных органов Уральского федерального округа, Республики Бурятия, Орловской, Волгоградской и Московской областей. Деятельность счетных палат субъектов Российской Федерации должна осуществляется на основании системного подхода, который означает, что организация планирования и фактическое осуществление контрольно-ревизионной деятельности происходит в тесной связи с текущей экономической и законодательной ситуацией в субъекте РФ, что проведение контрольных мероприятий осуществляется во взаимодействии с другими контрольнофинансовыми службами, с которыми контрольно-счетные органы подписывают договоры и соглашения о взаимодействии. Соискатель обосновывает предложение о целесообразности внесения дополнения в федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 3.1 «Задачи контрольно-счетных органов».

Во втором параграфе – «Правовые аспекты взаимодействия органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» – анализируется контрольная деятельность федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, Федерального казначейства и его органов) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По данным статистики, за 2010 г. в России проведено 2 828,9 тыс.

проверок, из них: федеральными органами исполнительной власти – 2 626,6 тыс. (93%); органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – 175,6 тыс. (6%)1.

Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» Том I // – URL : http://www.economy.gov.ru (дата обращения 30.09.2011).

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти в отношении бюджетных средств, реализуют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность как напрямую, так и через свои территориальные органы. В процессе проведения контрольных мероприятий исполнительные органы государственного финансового контроля за средствами бюджетов основной акцент ставят на выявлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

По данным Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2010 г. нецелевое использование бюджетных средств выросло на 60% – до 3,632 млрд. руб. по сравнению с 2 млрд. в 2009 г. В целом Федеральная служба финансово-бюджетного надзора выявила неправомерное расходование бюджетных средств и материальных ресурсов в 2010 г. на 45,475 млрд. руб. против 39,178 млрд. руб. в 2009 г. Среди основных нарушителей при распоряжении бюджетными средствами Федеральная служба финансово-бюджетного надзора называет Минобороны, МВД, Минсельхоз, Россвязь, Минздравсоцразвития, Росатом, Росавиацию, Росавтодор. В 2010 г. количество проверок, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, практически не изменилось и составило 18,806 тыс. (в 2009 г. – 18,975 тыс. проверок)1.

Пристальное внимание в параграфе уделяется таким формам взаимодействия контролирующих органов как принятие деклараций о сотрудничестве и координации деятельности, заключению соглашений о сотрудничестве и информационном взаимодействии, издании совместных приказов, проведении совместных контрольных мероприятий.

В рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, рассматриваются проблемы по выработке элементов внутреннего финансового аудита.

По мнению автора, использование в качестве критерия, характеризующего положительно качество контрольной деятельности участника контрольной группы (работника финансового контроля), суммы средств федерального бюджета, в отношении которых выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, и количество выявленных за отчетный период нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, приводит к искажению цели государственсайт РИА «Новости» // – URL : http://www.rian.ru. (дата обращения 30.09.2011).

ного финансового контроля в бюджетной сфере, закрепленной в международной практике.

В третьем параграфе – «Основные проблемы и направления правового совершенствования государственного финансового контроля в бюджетной сфере» – отмечается, что проблемы обеспечения эффективности системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере занимают ключевое место. Несогласованность усилий контролирующих органов, неэффективное взаимодействие между государственными органами контроля, отсутствие единой информационной базы препятствуют своевременному и полному контролю. Основными факторами, ограничивающими действенность государственного финансового контроля в бюджетной сфере, являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы, отсутствие единого федерального закона о системе и принципах финансового контроля, законодательная неопределенность статуса органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в единой системе; слабое взаимодействие контролирующих органов между собой; отсутствие единой информационной базы, единого методологического подхода к процессу осуществления контроля. В теории и на практике до настоящего времени происходит смешение форм, видов, методов государственного финансового контроля. Изменение бюджетного законодательства требует существенных усилий для формирования адекватной методологической и методической базы внешнего финансового контроля в условиях бюджетного процесса.

В настоящее время на лидирующую роль среди органов финансового контроля претендуют Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, однако формально (а также фактически) ни один из этих органов не осуществляет (и не вправе осуществлять) руководства иными органами, осуществляющими финансовый контроль. Соответственно, сохраняется проблема разграничения функций органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в бюджетной сфере.

Аудит эффективности – относительно новое направление финансово-контрольной деятельности Российского государства – недавно стал внедряться в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

В современных экономических условиях использование только органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере для противодействия угрозам нормального функционирования финансовых отношений недостаточно. В связи с этим, необходимо принять меры по возрождению внутреннего финансового контроля. Современный внутренний финансовый контроль должен осуществляться на основе согласованной нормативной базы, быть функционально независимым от руководства проверяемого объекта, опираться на единые правила и инструкции по его осуществлению и способствовать уменьшению потерь государственных денежных и материальных средств, а также выявлению резервов роста финансовых ресурсов государства.

Актуальность вопросов организации эффективной системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере, предотвращающей усиление позиций теневой экономики, позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в российском государстве. По мнению автора, основные направления преобразований, наиболее характерные черты новой модели системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере, его современную концепцию можно разработать только на основе глубокого и всестороннего анализа теоретических и практических вопросов осуществления государственного финансового контроля в бюджетной сфере, изучения отечественного и зарубежного исторического опыта, а также современной практики реализации соответствующих полномочий органами государственного финансового контроля в бюджетной сфере.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются выводы теоретического и практического характера.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Научные статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК для публикации научных результатов 1. Геймур О.Г. Коррупция как фактор, снижающий эффективность финансового контроля // Вестник Тюменского государственного университета. – 2010. – № 2. – С. 98–104.

2. Геймур О.Г. Правовые аспекты осуществления муниципального финансового контроля // Вестник Тюменского государственного университета. – 2011. – № 3. – С. 165 – 170.

Научные статьи, опубликованные в других юридических изданиях:

3. Геймур О.Г. Финансовый контроль и надзор и права человека: проблемы соотношения // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина: Сборник статей по итогам международной научно-практической конференции. Тюмень, 17–19 ноября 2005 г. / под ред. Г.Н. Чеботарева: в 5 ч. Ч. 3. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2006. С. 64–68.

4. Плесовских В.Д., Геймур О.Г. Принуждение в сфере бюджетных правоотношений // Полицейское право. – 2007. – № 1 (9).

– С. 115– 5. Геймур О.Г. Финансовый контроль за реализацией приоритетных национальных проектов // Совершенствование публичного управления в сфере реализации приоритетных национальных проектов:

Сборник статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень, 22–23 ноября 2007 / под ред. докт. юрид. наук, проф. М.С. Матейковича. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2008. С. 219–224.

6. Геймур О.Г. Налоговое администрирование и финансовый контроль:

вопросы соотношения // Проблемы налогового планирования и администрирования: сб. статей по материалам всероссийской научнопрактической заочной интернет-конференции (Тюмень, февраль 2009 г.).

Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2009. С. 71–76.

7. Геймур О.Г. Защита прав человека в процессе осуществления финансового контроля // Проблемы защиты прав человека в российском судопроизводстве: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, г. Тюмень, 6–7 февраля 2009 г.: в 2 ч. Ч. 2 / под ред. докт. юрид. наук, проф. Л.М. Володиной. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2009. С. 36–41.

8. Геймур О.Г. Проблемы реализации принципа эффективности при осуществлении финансового контроля // История и власть. Социально-экономическое, политическое и культурное развитие ХантыМансийского автономного округа – Югры: Материалы 1 Всероссийской научно-практической конференции. Ч. II (Сургут, 30 ноября 2010 г.) / под ред. В.В. Змановского, Г.В. Патраковой, Н.Ф. Пироженко, Л.Н. Кузьминой. – Сургут: Изд-во «Таймер», 2010. С. 77-81.

Подписано в печать 08.11.2011. Тираж 100 экз.

Объем 1,0 уч.-изд. л.. Формат 60х84/16. Заказ 797.

Издательство Тюменского государственного университета 625003, г. Тюмень, ул. Семакова, 10.

Тел./факс (3452) 45-56-60; 46-27-